我国地方政府债券发行的新特征及发展建议

李超 程强

摘要：今年，我国地方政府债券发行呈现出较多新特征，这体现出我国稳预期、稳增长、调结构、防风险的政策取向。为促进我国地方政府债券市场的发展，建议进一步丰富债券品种，完善市场化发行及定价机制，提升二级市场流动性，加快财税体制改革，强化地方政府债务管理，防范地方政府债务风险。

关键词：地方政府债券  市场化定价机制  稳增长  防风险

自2015年新预算法实施以来，我国地方政府债券发行规模逐渐增加，地方政府债券已经逐渐成为地方政府融资的重要渠道。用好这一融资渠道，有助于我国宏观调控目标的实现，保障地区经济社会的持续健康发展。

我国地方政府债券发行的新特征

今年3月发布的《政府工作报告》提出，“有效发挥地方政府债券作用”“为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件”。

从今年我国地方政府债券发行的实际情况来看，呈现出以下新特征：

第一，地方政府债券新增规模大幅提高。根据财政部发布的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，今年我国新增地方政府债务限额30800亿元，其中一般债务9300亿元、专项债务21500亿元。近年来，我国经济下行压力较大。地方政府债券规模的增加，有助于缓解地方政府基建投资资金来源压力。今年1—4月，我国基础设施投资同比增长4.4%，比去年全年加快0.6个百分点。地方政府债券融资资金的不断投入，将为地方经济发展提供有力保障。

第二，提前下达部分债券额度。根据2018年12月29日发布的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元;授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。笔者认为，此举体现出政策的创新性。从以往地方政府债券的发行时点来看，由于每年地方政府债券限额的审批时间较晚，审批后的集中发行容易对市场形成一定冲击。而今年提前下达债务限额，有利于平滑地方政府债券发行进度，避免对市场造成供给冲击。此外，重点项目在年初集中开工时往往资金需求較大，这样的发行安排可以保证项目“早安排、早开工、早落地”。

第三，发行节奏明显加快。除国务院提前下达地方政府债券发行额度以外，各地方政府与发行保荐机构的合力推动也是今年地方政府债券发行节奏加快的原因。从月度看，今年1—3月地方政府债券分别发行4180亿元、3642亿元和6245亿元，均明显高于去年月度平均发行规模。此外，地方政府专项债券发行规模占比较高也是今年一季度地方政府债券发行的重要特征。今年一季度末，地方政府专项债券占比已超过50%。从结构来看，新增专项债券占比由1月的34%升至3月的57%;3月，收益自求平衡的项目收益专项债券在新增专项债券中的占比接近100%。

第四，地方政府债券试点在银行柜台市场发行，销售火爆。今年3月16日，财政部发布《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》（财库〔2019〕11号），指出地方政府公开发行的一般债券和专项债券，可通过商业银行柜台市场在本地区范围内（计划单列市政府债券在本省范围内）发行。浙江省、宁波市、四川省、陕西省、山东省及北京市是首批试点地区。这标志着地方政府债券市场面向个人及中小投资者全面开放。发行渠道的拓宽有助于地方政府债券更加顺利地发行，也为个人投资者和中小投资者提供了更多的选择。由于地方政府债券具有“准利率债”的特点，投资者对其接受度较高。从上述试点地区的销售情况来看，地方政府债券受到了投资者的追捧。

我国地方政府债券市场发展现状

地方政府债券市场是我国债券市场的重要组成部分。近年来，我国不断加强地方政府债券市场建设，推动了市场的快速发展。在发行方面，我国地方政府债券发行的市场化程度不断提升，除部分债券实行定向承销发行外，大部分地方政府债券实行公开招标发行。在品种方面，地方政府债券期限品种较为丰富，已包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年期等多个品种，为投资者提供了多样的选择。在二级市场流动性方面，随着发行定价更加科学、合理，提升了地方政府债券对投资者的吸引力，二级市场交易活跃度有所提升。

目前，我国地方政府债券市场在以下方面还有待完善。一是品种还有待拓展，还没有超短期和超长期的债券品种，债券期限与项目建设期限的匹配度还不够。二是在信用评级、信息披露等方面有待完善。三是地方政府债券的二级市场流动性还有待进一步提升。近年来，我国在政策层面积极鼓励保险公司、基金公司、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参与投资地方政府债券，发展柜台业务，投资者类型已日益丰富，在一定程度上促进了市场流动性的提升。四是一些地方政府仍存在违规担保和变相举债的冲动，防范化解地方政府债务风险的任务仍然较重。

相关建议

第一，进一步丰富债券品种。建议进一步丰富地方政府债券品种，使地方政府项目建设融资需求与债券期限更好地匹配。

第二，完善地方政府债券的信用评级和信息披露机制。建议完善地方政府债券信用评级和信息披露机制，更好地发挥地方政府债券的市场化融资功能。

第三，提升地方政府债券二级市场流动性。建议继续鼓励各类机构参与地方政府债券市场，使投资者更加多元化;建立统一、完备、高效、流动性强的二级市场，减少交易成本，提升市场效率。

第四，加快财税体制改革，强化地方政府债务管理。地方政府债务问题出现的根本原因是地方政府的财权与事权不对等。要解决这一问题，需要调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方财税体系。只有这样，才能避免地方政府在项目资金筹措时过度依赖土地出让收入和隐性债务收入。此外，建议相关部门加强地方政府债务管理，依法依规管理地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。

作者单位：华泰证券

责任编辑：马致远  鹿宁宁