高速公路PPP项目运营期管理绩效考核机制探索

江科

摘要：随着近来PPP模式在我国高速公路新建项目的不断探索尝试，整合了政府供给模式和市场供给模式各自的优势，有效缓解了政府在建设期的财政资金压力，但如何保证运营期管理时的高速公路技术状况和管理规范化情况能够满足行业管理的要求，已经成为一个迫在眉睫需要研究的问题。本文提出了一套基于高速公路PPP项目运营期管理的绩效考核评价体系，作为政府对社会资本提供公共服务产品质量监督的手段，以促进项目全寿命周期内的顺利展开。

关键词：高速公路;PPP项目;运营期管理;绩效考核

PPP项目运营期绩效考核，是指对采用PPP模式的项目，从项目利益相关者的项目目标出发，考虑投入、过程、结果、影响等多个维度，全面评价项目实施过程中出现的技术、经济、社会和环境等因素的工作。“绩”指项目是否达到预先设定的目标，侧重反映项目的最终结果，“效”则指完成项目的效率，侧重反映项目的实施过程。

1 绩效考核机制建立的重要性

落后的管理模式和方法，将导致政府与社会资本合作建设期与运营期管理上的脱节，产生的负面影响直接导致高速公路的运营养护成本大大增加，严重影响收费公路作为社会公共服务产品的服务质量和效率，如以往发生过的石太高速公路、广汕高速公路塌陷的严重事故，不仅造成重大的经济损失，也造成了严重的社会影响，对政府的社会形象产生不小的负面效应。

财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中指出“行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。”，根据上述文件精神，绩效评价机制作为政府对社会资本提供公共服务产品质量监督的手段，和社会资本的资本收益有机结合，有利于政府监管职能的转变和提高社会资本提供公共服务产品质量的积极性。

2 构建绩效评价体系的原则

效绩考核是对被考核单位运营状况所做的客观、公正的结论，其结果将作为对被考核单位评价和奖惩的重要依据。评价指标体系是整体的，不局限于效益指标，也不仅仅包含顾客满意度和内部控制过程，而且反映企业创新和社会贡献。因此，效绩考核是一项十分严肃、严谨的工作，设立绩效考核评价指标必须坚持以下原则：

一是定量与定性相结合的原则。定量分析是指对能够具体、直观、可以用数据表达的考核指标，设立定量指标，以便于制定明确的评价标准。但有些指标无法或很难用数值进行表示，所以评价指标的设定不仅要包括定量评价要素，而且要包括定性评价要素，遵循定量指标与定性指标相结合的原则。

二是科学性与全面性相结合的原则。由于项目公司经营活动和绩效评价本身受多种因素的影响，所以为了能够真实反映项目公司的绩效水平，还要按照全面性原则，以使指标体系全面客观反映各有关要素和各有关环节的关联性，以及彼此间的相互作用过程。

三是相对性与系统性相结合的原则。评价指标有相对性和绝对性之分。对量化指标可以使用相对指标进行评价绩效。由于绩效评价体系是一个系统分析的过程，而系统分析的基本思路是整体最优化，即在全面性的原则下，考虑局部评价与整体评价的有机结合，对指标及其权重进行合理取舍，达到评价指标既能突出重点，又能保持相对的均衡统一，实现系统的最优化。

四是动态和静态相结合的原则。绩效评价指标体系在指标的内涵、数量、体系的构成等方面均具有相对的稳定性。但随着项目公司外部市场环境的变化，其评价指标就应作出相应必要的适时的调整，以做到动态与静态相结合。

五是可比性和可操作性相結合的原则。既使评价结果能够实现企业间的横向比较和时间上的纵向比较，有能够使评价指标在设计时做到概念内容清晰准确，表达方式简单易懂，数据来源易于采集只有使二者有机结合，才能使绩效评价指标体系真正适合于企业的客观需要。

3 开展绩效考核的具体做法

3.1 绩效考核的形式

由政府指定机构（交通主管部门）每年对项目公司开展绩效考核，考核方式为考核机构组织行业专家严格按照项目合同约定的绩效考核评价指标体系进行量化打分。政府指定机构应于每年年初完成对项目公司上一年度的绩效考核工作。

3.2 绩效考核评价指标的设立

本着提高收费公路后期管理养护水平，最大程度满足公路使用者的要求，真正做到路况良好、出行通畅、服务优良，绩效评价指标主要集中在运营、养护、服务、安全等几个方面，具体可由考核单位结合PPP项目的自身特点以及本项目操作模式下政府监管和考核的重点，提出的考核达标标准和指标体系。

4 绩效考核结果的应用

政府旨在利用绩效考核机制达到监督社会资本提供公共服务产品质量合格与否的目的，绩效考核评价结果作为社会资本最终获得投资收益的修正因素。政府每年对项目公司进行绩效考核后，并根据绩效考核结果动态调整项目公司的通行费收入最低需求补贴。具体的参考调整方法如下：

设置科学的绩效考核达标控制线分数和调整系数。当绩效考核得分大于或等于达标控制线分数时，该年度项目公司的通行费收入最低需求补贴不作调整;当绩效考核得分小于达标控制线分数时，政府将扣减该年度项目公司的通行费收入最低需求补贴，扣减额度=（1-项目公司该年绩效考核得分对应的调整系数）×运营期履约保证金。政府从该年度项目公司的通行费收入最低需求补贴中扣减上述额度，不足部分从项目公司的运营期履约保证金中扣减至足额。

5 结语

绩效考核与评价指标是一项综合评价体系，是对整个项目进行科学、客观、公正的全面评价，而科学的综合评价正是作出正确决策的重要前提。高速公路PPP项目运营期管理提出的绩效考核与评价体系，主要是以行业管理部门多年的运营养护管理经验为背景，合理确定各指标的权重和量化方法，并结合本地区行业特点和社会资本自身实际情况来制定的。

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（作者单位：宁波市公路管理局）