行政立法公众参与制度研究

钟书慧

摘 要：公众参与行政立法问题具有极其重要的理论和现实意义。公众参与行政立法是促进行政立法科学化和民主化的必要条件。这也是建设法治政府的必然要求。笔者对行政立法中的公众参与进行深入探讨，对行政立法公众参与的现状进行评析，发现行政立法公众参与机制中存在的问题，进而提出对策，构建有效的公众参与机制。

关键词：行政立法；公众参与

一、行政立法公众参与立法的现状

我国行政立法公众参与制度在形式上还存在一些不足。《立法法》只是提供了一个原则性的规定，并在立法中大型公众参与的规定分散在各个专门的规定。正如上面提到的，公众参与立法明确规定在法律的《立法法》的颁布，然后有了《关于行政法规制定》，并在规定的设立规定，但规定这些法律，行政法规对公众参与一些关键问题无法做出回应，规定都比较笼统。比如谁是公众参与的主体？公众参与的范围有哪些？公众参与立法是如何进行的？公众参与立法的权利受侵害如何救济？目前对公众参与行政立法规定比较详细的是《规章制定程序条例》，但是，其效力层级效力层级显然低于法律，应当由国家立法机关通过法律来明确公众参与行政立法的核心问题。

国务院2001年颁布的《规章制定程序条例》规定，应当向社会公布起草规定，征求社会各界的意见。2001年颁布的《行政法规制定程序条例》没有规定公布行政法规草案。但在审查部分第十九条第二部分：“提交审查的重要行政法规，公布后，经国务院同意，征求意见”。虽然上述法律规定了行政立法的公布，但仍然存在以下问题：第一，草案的公布不是行政立法的强制性程序行政部门的自由裁量权太大。行政法规的公布受“一定条件”的约束，“与公民，法人或者其他组织的利益直接相关”，或者“有关机关，组织或者公民对其有重大意见分歧”；法规符合“重要行政法规”。审查草案将在国务院批准的情况下公布。其次，行政立法公布的内容范围太窄。目前我国法律只规定了对行政立法草案的公布，草案拟定之前的立法程序（如立法规划、立法立项等）则没有被纳入公布范围，应建立既包括起草前的预告又包括立法草案的全的公布制度。另外，除了立法草案需要公布外，立法的根据和立法过程中的其他信息，如立法调研报告、立法背景资料等，也应该向公众公布。

《立法法》规定，行政机关在起草行政法规过程中可以采用听证方式听取公众意见。但是，行政机关是“可以采取”而不是“必须采取”听证方式。听证会不是行政机关行政机关的义务。公众的听证权是否能够实现取决于行政机关的意愿。虽然“条例制定条例”规定了应当公布的行政法规的范围，但它们过于原则，仍然存在不受限制的行政自由裁量权问题。

二、公众参与行政立法实践中存在的问题

（一）参与人员构成与能力参差不齐

在实践中，公众参与行政立法的参与主体规定过于宽泛，因此产生了一些问题。在中国目前的公众立法文本中，大多数只是正式规定，如“征求公众意见”，“听取公众意见”，“组织公众参与”，以及参与代表产生和选择代表的标准是什么？一系列实质性问题尚未明确界定。因此，立法者往往会在选择参与代表时选择与决策无关或无意参与的人，而将那些本应参与立法，有能力参与决立法并对立法效果产生影响的人拒之门外。除此之外，已经形成规模的利益团体往往能被充分倾听，而那些尚未形成规模的团体则不能被充分倾听，导致公众参与行政立法形式化。

（二）行政立法过程的公开程度有限

公众参与是否能够达到实际效果从某种意义上取决于公开程度是否符合要求，但事实上，中国的立法现状不容乐观。无论是公众的听证权可以实现依赖于行政机关的意志。通过这种方式，相关信息主动公开对行政机关而言更不可能，而信息不对称在普通公民和行政机构之间更为突出。不考虑行政机关主动公开立法信息，大众传媒可以是普通公民得知立法信息的又一渠道。但在一些有关立法会议的宣传报道中介绍正式立法文件的多，而介绍立法背景、立法后果、利益冲突和协调的内容少。这样一来，公众对于立法本身的基本情况都难以获知，甚至可能存在误解，又该如何献言献计，参与行政立法。可见，公众参与行政立法着实离不开一个有效对称的信息平台。

（三）行政机关立法理念陈旧和立法成本的考量

受传统政治文化的影响，中国有一种忽视民意的倾向。考虑到成本和效益，行政机关对此予以处理。一些人参与行政立法的态度可能是一个重要因素。此外，虽然专家学者的意见具有强烈的客观性和强烈的说服力，但行政机关高度重视，但由于专家学者的意见往往具有较强的理想色彩，具体意见可能缺乏可操作性，容易引起参与流动。因此，立法机构在选拔人员时存在一定偏差，专家学者的作用不大。

（四）公众行政立法参与权利无救济手段

国家应当通过制定完备的法律救济制度以保障公众参与权。而事实上，关于重大行政决策程序的立法文本却并未对"公众参与救济权"进行相应规定，这无疑是一种制度缺陷。殊不知，“有没有救济没有权利。”民事权利的行使，需要及时有效的法律保护。如果这是不可能的，那么在民权问题上的任何声明的声明并不能达到预期的效果。尽管《行政诉讼法》已颁布实施多年，然而目前我国仍未将公众参与行政立法的救济权纳入到行政诉讼的受案范围，也没有关于通过公众参与对政府的评价权、督促权的规定，更没有公众参与权未得到完全实现时的补救、申诉及控告等权利。

三、我国公众参与行政立法的法治路径探析

（一）加强相关立法，为公众参与行政立法提供更加明确的法律依据

一是让公众拥有立法动议的权利。一直以来，行政立法的启动都是由行政机关进行，公民个人通常无法享有这样的权利。可是，相对于行政机关，一般公众更能直接体会某项法规规章应当制定或者修改的必要，由他们提出立法动议更科学，也更容易被他们自己接受。二是确立公众参与行政立法听证制度。将听证会作为公众参与的主要模式，并以国家讨论，立法研究，立法研讨会和立法论证的形式作为补充。公众参与选择公共代表的程序和方法，包括法律形式，听证会听证程序和方法，听证程序，听证会的陈述方式和辩论方式，以及听证会和记录的关键点都有明确的定义。

（二）建立行政立法责任追究机制，迫使行政机关转变立法观念

如果程序和听证会的内容和公告没有披露，并按照规定公布，相关机构和人员，依法追犯公民权利或对公共利益造成严重影响，除了无效，他们也应该被追究政治责任和审批主体的法律责任。

（三）主动公开立法过程，引导公众积极参与行政立法

虽然长期的行政立法机关的宣传工作使一部分公众的参与意识提升不少，但宣传的广度和深度仍然不够，公众参与情况依然堪忧。由于参与的主体，公众必须以带动整个的工作机制实现一定的参与热情。一方面，行政机关应主动打开的立法进程，建立各种信息传播系统，使更广泛的人能够理解的立法目的，立法程序以及它们之间的妥协。从而为公众参与行政立法的必要信息的条件。在另一方面，行政机关工作人员可以深入群众，采取听取他们的意见和建议的主动权，从而引导他们参与行政立法。

（四）建立健全政务信息公开制度，提高公众参与意识

信息公开是公众有效参与行政立法的基本条件和前提。没有信息披露，公民就不了解政府的决策，决策的事实依据，形成过程，基本目标，预期成本和收益等。很难评估政府的相应決策和决策，以及提出自己的意见和建议。参与行政立法可能只是一种行走和通过的形式。因此，通过法律建立规范，规范的政府信息公开制度，对于确保公众参与的真实性和有效性至关重要，是不可或缺的。随着“政府信息公开条例”的实施，行政机关的有关立法机构也应尽快适应，进一步研究制定各自的实施细则，落实公民知情权，创造有利条件。公众参与行政立法的条件，从而提高公民参与意识。

参考文献：

[1]刘小妹.公众参与行政立法的理论思考[J].行政法学研究，2007.

[2]崔浩.行政立法公众参与有效性研究[J].法学论坛，2015.

[3]邓佑文.行政参与权的政府保障义务：证成、构造与展开[J].法商研究，2016.