印度PPP模式运行现状及启示

童雄

[提要] 公私伙伴关系，即PPP，是20世纪末兴起的基础设施和公共服务领域的一种项目运作方式。印度运用PPP的历史比我国早，且吸收了PPP发源地英国的先进经验，目前已经建立相对完善的理论体系和制度框架。本文梳理印度PPP历史发展阶段，对其运行现状与问题进行分析，试图从正反两方面的经验中为中国PPP事业发展提供有益借鉴。

关键词：印度;PPP;制度框架;运行现状;启示

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2019年5月28日

同为发展中大国的印度和中国，在地理、人口和社会发展等方面存在着一定的相似性，对于通过PPP模式提供基础设施和公共服务，两国都有宏观战略的考虑，也有共同的现实需求。同时，由于历史原因，印度的法律文化与体系深受英国的影响，它较早吸收了PPP发源地——英国的先进经验，成为最早引进和发展PPP模式的亚洲国家之一。这对于21世纪才有所起步的我国PPP事业发展轨迹来说，无疑能够给予有益参照。

一、印度PPP历史发展

印度PPP的发展，可以追溯到英国殖民统治时期英政府推动下的对印度铁路的私人投资。工业革命后，基于对材料原产地与市场的需求，以及巩固对印度殖民统治的需要，英国殖民政府在1840年后，以保证金和免费出让土地的优惠条件来鼓励私人企业进行投资。1853年，印度开通了亚洲的第一条铁路线——孟买至塔纳铁路线，它的成功促使东印度（1854年）和南印度（1856年）的铁路开通。1864年、1867年，加尔各答至德里线路、阿拉哈巴德至贾巴尔普尔线路也相继开通。这些线路与大南印度铁路线连接在一起，形成了横跨印度宽约6，437公里的铁路网络。早期的印度铁路客运时代，主要是由私人投资在英国殖民主义建立的担保体系下建立的。

在1947年印度独立以前，印度65%的发电是由私营公司完成的。独立后，国有化浪潮席卷全国，私营部门在提供基础设施方面的作用很快就被边缘化。在大多数情况下，私营企业仅限于作为承包商，只有在某些情况下才能作为基础设施与公共服务的提供者。

1991年经济改革，印度政府出台了一项政策文件，允许私营部门作为独立发电商参与电力行业，由此拉开了PPP的序幕。1997年1月30日，印度成立了基础设施发展融资公司（IDFC），PPP的发展迎来重大转变。该公司的设立是政府为利用私营部门专门知识、资本和管理技能促进基础设施发展而采取的强力措施。同时，政府在各个领域颁布了许多其他立法，为PPP的发展创造了有利条件。如：1995年修订的《印度国家公路管理局法》、2003年的《电力法》以及2005年的《经济特区法》。

二、印度PPP运行现状及问题分析

基础设施建设对于一国经济的发展，作用不可忽视。政府营造投资环境的举措，对于推动经济增长至关重要，而基础设施的提供在营造投资环境中更是发挥着关键作用。PPP模式引进了私营企业的经验和降低成本的技术，从而进一步提高了运营和维护的效率，对于基础设施建设大有裨益。

伴随着经济的快速增长，印度基础设施建设的压力也随之增加。自2000年以来，印度政府通过国家政策、中长期规划大力发展基础设施，PPP也得到了空前的发展。在这个过程中，印度为基础设施发展提供了一个良好的法律政策环境，为PPP项目的发展制定了完善的制度框架。但同时，PPP在发展到一定阶段后也陷入了困境，暴露出了一系列问题，新时期下基础设施建设与PPP的发展形势日益严峻。

（一）印度PPP的运行现状。印度PPP的发展离不开现实的基建需求，在运用PPP模式加强印度基础设施建设的过程中，PPP自身发展的政策环境也逐年优化，制度框架进一步完善。

1、不断扩大的基建需求与融资缺口。印度经济过去十几年的飞速发展给其有限的基础设施带来了挑战，而基础设施不足反过来又成为制约印度经济继续增长的短板。由于缺乏足够的基础设施，近年来，印度经济的快速增长给电力、交通运输（道路、机场、港口）、市政、供水和医疗卫生等领域基础设施带来的压力越来越大。首先是电力行业，出现了14%的峰值赤字和11%的能源短缺，电力生产已逐渐不能满足制造业和经济增长的需求。其次是运输部门，印度道路状况不佳、拥堵严重，运输能力远落后于经济发展的需求，这一点在印度城乡交接地带尤为明显。此外，民航和港口迫切需要现代化。预计公共部门将继续在建设交通基础设施方面发挥重要作用。

然而，基础设施建设所需投资远远超过公共部门所能提供的投资额，而私营部门在很大程度上依赖商业银行提供的资金和债务，这些银行中的大多数已经达到了部门风险限额。根据印度储备银行2010～2011年度报告，基础设施贷款占银行信贷总额的比例已从2001年的2.2%上升到2011年的13.4%。基础设施项目公司在印度已经处于高杠杆状态，因此进一步获得资金并非易事，基础设施融资缺口巨大。

2、逐年优化的政策环境。印度政府自2000年开始，便推出了“国家高速公路发展计划”“国家铁路发展计划”等一系列支持基础设施发展的政策。此外，国家中长期发展规划、政府财政支助计划也对PPP项目的发展提供了长期稳定的支持。同时，世界银行集团、亚洲开发银行等多边机构也为印度PPP项目发展提供了技术、资金支持。

（1）国家中長期发展规划支持。在“十一五”计划（2007-2012年）中，印度政府指出基础设施建设落后是经济快速增长的主要制约因素，因此，需要在公共部门和私人投资相结合的基础上增加对基础设施的投资，即通过各种形式的PPP进行投资。“十二五”计划中（2012-2017年），印度政府提出将投资1万亿美元用于基础设施建设。鉴于基础设施投资需求巨大与财政预算的不足，印度政府通过PPP模式吸收私营部门的投资，以解决基础设施建设的融资难题。1万亿美元的巨额投资，其中50%由政府部门提供，另外50%由私营企业或外国资本提供。 “十三五”期间，印度政府在交通运输、风电、太阳能发电等基建领域进一步释放有利信号，投资需求较大。

（2）政府财政支付支持。内阁经济事务委员会在2005年7月25日的会议上批准了关于支持基础设施PPP项目财政支助的计划，即生存力差距补贴计划（VGF）：以赠款的形式向通过PPP模式开展的基础设施项目提供财政支助，为项目融资提供部分资金。但印度政府提供的全部生存力差距补贴最多不超过项目总费用的20%。2006年，印度政府成立了印度基础设施金融有限公司（IIPDF）。该公司为基础设施项目融资提供长期债务。2007年，印度财政部经济事务司设立了“印度基础设施项目发展基金”，用于支持发展印度的PPP项目。

（3）多边机构支持。世界银行集团、亚洲开发银行等多边机构也为印度PPP项目发展提供了技术、资金支持。世界银行通过贷款、与私营部门的接触和加强能力建设，支持基础设施发展。印度是世行的“大客户”，在2009至2013年间，世行集团总共向印度提供了260亿美元贷款，主要涉及的领域在农村与医疗卫生、交通领域，为印度改善生育和儿童卫生服务、改进港口和道路体系做出了巨大努力。亚洲开发银行通过贷款、股权投资、技术援助等方式在改善基础设施投资环境方面发挥关键作用，促进私营部门的参与，支持印度基础设施建设。

3、进一步完善的制度框架。印度在PPP的发展过程中，吸收了英国的先进经验，确立了适应本国国情的机构设置与操作流程。

（1）机构设置。其一，PPP评估委员会（PPPAC）。为了简化中央一级PPP项目的评估机制和准则，印度内阁经济事务委员会在2005年10月27日的会议上通过了有关PPP项目的审批程序。根据本次会议，设立了PPP评估委员会（PPPAC），人员共5名，由经济事务部、规划委员会、法律事务部等各部委秘书组成，对PPP项目的发起进行初步审核。其二，财政部经济事务司公私伙伴关系小组（DEA PPP UNIT）。财政部经济事务司公私伙伴关系小组（以下简称“PPP小组”）作为PPP评估委员会的秘书处，设立于2006年。其是财政部经济事务司的内设机构，也是印度公私伙伴关系的中央协调机构。PPP小组负责审核经PPP评估委员会批准的中央部门公私伙伴关系项目，负责与PPP项目相关的包括政策、计划、方案、示范特许权协议和能力建设在内的事项，以及与PPP项目审批、基础设施PPP项目财政支助计划（VGF计划）和印度基础设施项目发展基金（IIPDF）有关的事项和提案。其三，Kelkar委员会。Kelkar委员会是印度中央政府于2015年设立，由原印度财政司司长Vijay Kelkar领导的，研究和评估现存印度PPP项目的机构。其成员由各部委的专家（共10名）组成，主要职责包括审查PPP政策经验、分析总结风险分担机制、对PPP合同安排提出修改意见以及改善政府能力建设。

（2）操作流程。为加强国家一级的监管框架和简化PPP程序，印度政府定了《制定、评估和批准公私伙伴关系项目的准则》（2006年）、2007年《政府采购PPP特别程序指引》、《国家PPP政策》（草案）、标准化的招标文件以及一系列评估和批准PPP项目的有关通知和命令。各部委还制定了特许权示范协议、合同谈判框架，如《粮食储粮公私合作示范特许协议》《主要港口私营部门项目示范特许权协定》《PPP项目合同再谈判框架》等，以便利于合同谈判与执行。印度PPP项目的流程主要分为四个阶段：第一阶段：识别阶段：确定PPP项目是否可行，包括战略规划、项目前期可行性分析、PPP适用性检查和内部审批，以便继续进行PPP开发。第二阶段：开发阶段：涵盖项目评估（包括对技术可行性和财务可行性的全面分析）、项目准备（合同文件的编制以及项目审批的获得）。第三阶段：采购阶段，包括招标、投标、中标和项目授予。第四阶段：合同管理和监测阶段，涵盖项目执行情况和对公私伙伴关系全生命周期的监测。

4、动态更新的结构化工具包。PPP结构化工具包的目的是为政府方、私营方、第三方咨询机构等相关等主体在项目全生命周期内关键阶段提供决策指引，提高PPP项目质量。这是一个基于网络的线上工具包，吸收了国际最佳做法，有助于确定、评估、采购和监测PPP项目。

（1）多领域同步推进。工具包包含了印度国道、水和卫生、港口、固体废物管理、城市交通等五个主要领域的PPP项目操作指引，对特定领域项目的风险分配、融资、采购等关键问题提供了指引。

（2）全流程一站指引。工具包包含了一系列工具協助分析和决策潜在的PPP项目，在同一阶段可以使用一个或多个工具，同一工具也可以在不同的阶段交叉使用，对PPP项目的识别、开发、采购、合同管理和监测提供了全流程指引。如，PPP财务可行性指标模型，可以用于第一阶段、第二阶段和第三阶段，用以分析财务可行性的关键问题。

（3）线上更新动态及时。基于网页的在线工具包，能够根据最新的法律、政策文件进行调整，通过更新文件、流程图进行一般性的指引，通过更新PPP模式验证工具、PPP财务可行性指标模型、VFM指示器等工具对特定项目进行分析。

（4）典型案例示范引领。PPP工具包选定了15个PPP项目作为案例示范。案例从不同的领域选取，包含不同阶段、不同结构的PPP项目，以提供与工具包内容相一致的经验教训和实例，并对项目进行了实时跟踪，通过对现状的描述与事后的物有所值分析给予反馈，对印度其他PPP项目的发展提供有益借鉴，发挥了示范引领作用。

（二）印度PPP发展中的问题。根据印度财政部经济事务司PPP小组官网数据，2000年以后，印度的PPP数量逐年增加，到2010年达到顶峰。十年间，印度的PPP项目得到了重大发展。但随之也暴露出了大量问题。“十一五”期间印度计划投资5，000亿美元用于基础设施建设。然而，由于执行效率低下，印度一直未能实现这些目标，PPP项目的推进遭遇困境。（表1）

1、国家层面PPP立法空白。作为联邦制度国家，印度中央和各州都有立法权。中央层面出台了涉及各个领域或行业的单独立法，如1995年修订的《印度国家公路管理局法》、2003年的《电力法》、2005年的《经济特区法》，但是缺乏针对PPP的专门立法，印度PPP发展存在信息不通畅与地区发展不平衡的问题。同时，地方上各州有较大的自主权，在吸引基础设施投资方面发挥着重要作用，不同的州有不同的政策和投资环境。只有8个邦建立了正式的PPP法律法规，因此其中一些地区在吸引私人投资方面走得更遠，而有些地区则明显落后，地区间的自主性极大地加剧了PPP发展的差异性，国家层面的PPP立法亟待确立。

2、统一监管机构缺位。目前，印度尚未建立中央一级的统一监管机构，中央政府层面虽在2005年设立PPP评估委员会，但主要用来评估中央一级的PPP项目，同时各部委等中央政府职能部门也仅限在其公共职权内履行相应职能，如石油天然气部、印度国家高速公路局、农业部农业和合作司、环境和森林部等。

3、信息披露内容单一。印度官方的PPP数据库是由财政部经济事务司PPP小组开发、维护的综合数据平台，提供了印度正在实施的PPP项目包括名称、类型、区位、项目摘要、管理机构、授权机构、中标主体、项目所处阶段等内容的基础信息，但这些信息只是简单的合集，不包含有关政府授权文件、可行性研究报告、特许权协议、融资模式等项目实质性内容。

4、争端解决程序冗长、低效。仲裁与诉讼是解决PPP纠纷的两种最主要方式。然而，在印度，仲裁在很大程度上是无效的。1996年《仲裁和调解法》对裁决的质疑模棱两可，缺乏可执行性。仲裁裁决几乎无一例外地被上诉，导致旷日持久的纠纷，往往持续3～10年。2015年《仲裁条例》对1996年《仲裁和调解法》进行了重大修改，为降低仲裁成本、提高仲裁效率进行尝试，但还是没有解决时间过长导致延误的问题。

三、对我国的启示

基于印度PPP现状分析，总结其经验，可以从法律政策环境、信息披露制度、行业操作指引、争端解决机制等方面为我国PPP事业发展提供借鉴。

（一）加快PPP立法进程。2017年7月，国务院法制办公布了PPP条例（征求意见稿），这是我国PPP领域层级最高的立法，但是一直未见下文。目前，我国PPP项目在选择社会资本方的法律依据上，没有明确是适用政府采购还是招投标法;在管理体制和部门职责上，财政部、发改委分工不明，也导致出现了财政部、发展改革委出台政策不一致的情况。只有继续加快立法进程，通过统一立法，设立或明确PPP项目的牵头单位，改变分工、分家、分治局面，才能从源头上解决不规范问题，推动PPP有序发展。

（二）完善信息披露制度。信息披露，归根结底，解决的还是透明度和监管的问题。印度PPP数据库披露信息单一，缺乏全面性，无法有效提高透明度与加强监管。我国财政部于2015年发布了财金166号文件，初步建立了全国PPP项目信息的管理和发布平台，2017年出台了财办金92号文件，为规范项目库管理进一步提出了新的要求，并对严格新项目入库标准、集中清理已入库项目进行了肯定式列举。然而，对于大量清理出库的项目如何进行处理，其后续信息的披露与监管，却没有提及。

基于PPP项目合同的长期性，合作双方难以在合同持续的20～30年里预见所有风险，印度财政部经济事务司于2014年发布了《PPP项目合同再谈判框架》，为项目陷入困境下合作双方重新谈判提供了条款和框架。针对不符合入库条件的搁置项目，我国可以在PPP综合信息平台设立专门的板块，制定线上的工具包提供再谈判指引（制定标准、教员培训、学徒培训和认证方面），并对后续程序、结果进行公示。

（三）制定行业操作指引。截至2019年3月底，我国PPP综合信息平台已入库项目8，839个，金额达13.4万亿元，PPP项目的数量与价值远超印度，领域涉及能源、交通运输、市政工程等多个方面。我国可以结合印度PPP工具包的模式，与特定的行业或协会合作，就市政工程、交通运输等项目基数大的领域或关系基本民生、紧迫急需、国家扶持的项目制定统一的操作指引，以进一步规范PPP操作流程。

（四）更新争端解决机制。任何争端的解决都依托于快速和公平的争端解决程序。印度Kelkar委员会在《重新审视和振兴公私伙伴关系基础设施模式委员会的报告》（2015年）中提出设立专业的PPP裁决法庭，以专门或复合型的司法、技术、财务人员为组成人员进行仲裁。而在我国，PPP合同的性质及其争议解决方式，一直是待决问题。国务院法制办主导起草的《PPP条例（征求意见稿）》明确将仲裁作为PPP争议的解决方式，但条例却一直没有正式颁布，我国PPP项目的纠纷解决究竟是建立诉讼与仲裁并行的模式还是单一的诉讼模式亟须通过立法予以明确。

印度PPP项目发展较早，吸收了英国的许多先进经验，在印度经济飞速发展、基础设施建设紧缺，法律政策环境不断优化的国情下，经过长时间的实践与改革，逐步确立了相对完善的制度框架与理论体系。但是，在混乱的联邦民主制之下，也暴露出了印度中央层面PPP专项立法空白、统一监管缺位、信息披露内容单一、争端解决程序冗长低效等问题。印度PPP模式发展的经验及存在的问题对于较晚起步的我国PPP事业的发展提供了有益借鉴，对于规范我国PPP市场，推动PPP项目有序发展，促进实现公共服务提质增效目标具有重要意义。

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