公共利益与包容性发展的规划呈现——以《以合肥市包河区菜市场整体研究》为例

周永鹏 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041）

1 引言

菜市场作为人们日常生活中参与食品交易活动最频繁的场所，其建设模式和类型正在发生转变，并且受制于所在区域的经济发展水平和规划管理措施。改革开放以来，我国菜市场蓬勃兴起和快速发展，随着国民经济从高度集中的计划经济体制逐渐转向社会主义市场经济体制，伴随着农业市场化改革以及国际化进程的不断推进，菜市场在促进产销衔接、保障居民农产品有效供给及引导生产资源市场化配置等方面的作用日显突出[1]。

菜市场类型按照发展阶段大致可以分为传统菜市场、星级标准化菜市场、农加超菜市场、超市化菜市场四个类型。其中农加超和超市化菜市场已经普遍存在于沿海发达地区，其优良的购菜环境与发达地区的城市生活水准相匹配。传统菜市场和星级标准化菜市场目前仍广泛存在于中西部的发展中城市，城市中的菜市场在其辐射服务半径内，通过长久的时间积累，被服务的居民逐渐形成了特定的生活行为习惯，尤其是中低层次消费能力的居民。对于经济快速发展的合肥市，其菜市场更新转型的速度仍慢于城市发展的速度，这样就导致了传统菜市场的脏乱差问题与品质化城市建设的冲突。合肥市包河区的菜市场研究的开展，目的是要在保障群众公共利益和城市品质化发展之间寻找相对的平衡。为此，基于包容性思想的规划理论成了本规划研究的核心理论指引。

2 包河区菜市场的现状和问题

图1 包河区现状传统菜市场分布

包河区全区拥有传统菜市场33家，这些传统菜市场基本都是自发形成的，普遍存在规划混乱、土地手续不全、占绿线、占红线等历史遗留问题。65%的菜市场的产权分散于各小型个体户，管理难度巨大。在空间分布上也呈现出了极大的不均衡，65%的菜市场集中在老城区，导致局部地区服务半径偏大，尤其是目前人口密集的滨湖区。在人口密集的老城区，由于长久的时间累积，在居民日常买菜居家生活中，老城区的居民尤其是中低收入的居民，对这些传统菜市场的依赖程度几乎达到了100%。通过问卷调查统计，约86%的被调查对象意愿传统菜市场得到保留，仅有14%的居民希望传统菜市场能够被超市化菜市场替换，而这些居民均为所在地区的高收入者。包河区目前是合肥市的首善之区，在经济支撑下的城市品质化提升建设工作稳步开展，老城区的更新改造进行得如火如荼，尤其是针对菜市场的改造力度更大。包河区的品质化提升和传统菜市场服务的持续提供出现了冲突和不协调。

图2 包河区菜市场规划图

3 公共利益导向下的包容性发展思路

基于包容性发展的理论指引，现状传统菜市场的改造或者新建应该依据经济发展水平的阶段制定出不同的策略。本研究将现状不同特征类型的菜市场区别对待，考量现状菜市场的负面效应程度，制定出“有机更新、循序渐进”的改造策略。

首先将现有的33个传统菜市场分为三个类型：符合规划用地的、位于成熟建设地带的有19个；不符合规划用地的，或所在区域未来需成片改造的，并且处于近期拆除计划的有4个；不符合规划用地的，或所在区域未来需成片改造的有10个。其次，针对这三个类型制定三种规划应对措施。

①符合规划用地的，位于成熟建设地带，无成片改造计划的，按照星级标准化菜市场的要求进行深度改造提升；

②不符合规划用地的，或所在区域未来需成片改造的，并且处于近期拆除另建计划的，维持现状，不再进行整治提升；

③不符合规划用地的，或所在区域未来需成片改造的，近期保留、远期新建，可采取适当修补策略，不投入太大，要求能够保障安全经营，各项设施能满足群众和经营户的基本需求。

在差异化改造现状传统菜市场的基础上，研究结合社区中心补充建设标准化星级菜市场以实现服务需求的空间全覆盖，在保障中低收入群体公共利益的基础上，也能保障其他群体的利益实现，以达到城市品质化建设与居民公共利益相协调的目的。

4 总结

本文以包河区传统菜市场的规划应对为例，呈现了基于包容性发展的公众利益的保障方法。传统菜市场的外部效应影响城市的品质化发展，因此在规划策略的制定中，应该统筹考虑两者之间的关系。在城市众多的服务设施中，菜市场只是其中的一个类型，本文对传统菜市场的改造策略的研究，是一种“以小窥大”的研究方法。由于公共利益和城市发展这两者之间的关系所涉及的社会因素、经济因素、政治因素过于复杂，因此本文所呈现的只是众多研究视角中的一个角度。想要全面剖析二者之间的内在关系，还需要进行更多类型的实践和更广角度的分析，才能厘清政府和社会、市场和公民之间的关系，才能建构起共治的分析框架，使得公共利益和城市发展获得共赢。