基于定性比较分析的生育保护政策国际比较

张 蕾 袁晓慧

(1成都大学法学院，四川成都，610106；2西南财经大学社会发展研究院，四川成都，610074)

一、研究背景

由于计划生育政策长期实行，中国人口危机渐行渐近，其带来的经济社会问题日益严峻。为解决人口问题，我国于2011年出台“双独二孩”政策，并在2015年全面开放“二孩”政策，但我国近年仍出现出生人口大幅减少、生育意愿大幅降低、育龄妇女规模见顶下滑、人口老龄化加速的现象。

全面二孩政策不及预期，生育堆积效应也已消退，2018年我国出生人口降至约1500万以下，减少超过13%以上，新生人口出现断崖式下跌。“单独二孩”和“全面二孩”政策均未能扭转低迷生育趋势。2011年，“双独二孩”政策出台后，我国人口出生率为12.1%，至2017年增长0.42%，6年间新生人口增加119万。2014年“单独二孩”放开后，出生人口为1687万，仅比2013年增加不到50万。2016年“全面二孩”放开后，出生人口攀升至1786万，创2000年以来新高，但2017年就降至1723万[1]。从分孩次生育情况看，国家统计局数据显示，2013—2015年我国第一孩次生育率分别为22.96%、21.5%、16.43%，第二孩次生育率分别为11.11%、13.4%、12.3%。2014年以来二孩总和生育率明显回升，这主要在于“75后”较强的二孩生育意愿集中释放，但在2015年就下跌1.1%，一孩生育率则持续走低。2013—2017年二孩总和生育率明显回升，二孩出生人口占比从31.1%上升至51.3%，但一孩总和生育率总体下滑，出生人口占比从64.3%大幅下滑至42.0%[2]。一孩总和生育率的明显下滑，意味着不少年轻人连一孩都不愿意生。因此应立即全面放开生育政策并出台一系列配套措施刺激生育行为选择。本文对配套政策之一生育保护政策进行研究，选取不同类型福利国家代表与中国进行比较，分析中国生育保护政策的现状和特点，对比与其他国家生育保护的差距，并对相关配套政策出台提供政策建议。

二、问题的提出和研究方法

(一)研究问题

类型化研究是比较社会政策领域内重要的研究方向之一。自埃斯平·安德森的《福利资本主义的三个世界》问世以来，研究福利国家的分类以及探索不同福利体系的差异已成为比较福利和比较社会政策的研究主流[3]。随着福利国家改革不断深化，福利国家分类差异变得模糊，逐步走向了福利趋同方向。很难对一些国家进行归类，比如荷兰、瑞士、英国。如何对不断趋同的福利国家进行分类，以及如何对难以分类的国家进行研究，越来越受到关注。

一些学者认为，需要以政策为中心，通过对特定政策体系的分析来强调政策历史和行动者的潜在差异和冲突[4-7]。另外一些学者认为，研究福利国家分类的差异取决于采用的方法[8]。模糊定性比较分析fsQAC(fuzzy set qualitative comparative analysis)越来越多被应用在比较社会政策研究领域，避免了对福利国家简单粗暴的划分，同时还可以把握福利国家的复杂性和多样性，甚至可以捕捉政策变迁的重要方向[9]。这种方法可以呈现特定社会政策的差别和变化，而不需要关注福利国家的整体制度安排。

本文利用fzQCA研究生育保护政策的分类。一方面对生育政策进行国际比较，定位中国生育保护政策的特点和发展阶段，另一方面超越对福利国家类型化的文献划分，关注特定政策领域，将生育保护体系进行再分类，同时将难以分类的国家之一——中国纳入比较福利研究的范畴。

(二)福利国家比较还是福利政策比较?——超越福利国家的讨论

随着福利国家改革的不断深入和国家角色的逐步退出，关于福利国家(welfare state)的讨论已经被福利体制(welfare regime)所替代，但是最近的变化是对福利体制类型化的研究转向对具体政策领域的分析[10]。原因是福利体制作为整体的制度安排包括各项福利政策，而具体福利政策体系的复杂性和变化无法反映整个福利体制(国家)的变化。

首先，福利政策的细小差异会对理解和分类福利体制产生巨大影响。特别是当政策反映了多面、潜在冲突的目标时，政策的复杂性就更为明显。比如，儿童照顾政策需要实现增加生育率、降低贫困、促进儿童发展、减少性别不平等等目标。但是这一政策领域最终的冲突在于国家、私人部门的责任分工，以及如何规范社会照顾市场方面[11]。因此，对特定政策体系的特点进行研究可以准确呈现政策内容描述、功能及原则。

其次，福利体制(国家)应对各类社会风险的方式也是混合的[12]。比如，对儿童和老人照顾的公共支持在一个国家内也是呈现不同方式的[13]。因此，社会政策之间可能出现不一致性，而在福利国家和福利体制的整体分类中很难捕捉此类差异。因此，关注具体政策领域可以更好地对不同福利体系下的特定政策进行了解。

第三，福利体制的概念主要强调福利国家的路径依赖，从而很难捕捉福利国家发生的各种变化。改革变化的动力不仅可以出现在国家整体层面上，也可以出现在特定政策领域内。比如，在整个福利国家改革走向紧缩的趋同形势下，家庭政策在发达福利国家呈现扩张趋势，但是失业保险呈现整体紧缩态势[14]。不同政策领域都有各自的发展条件和不同的行动者进行支持与实施[15]。因此，关注具体政策领域可以更好地理解福利国家和福利体制的变化[16]。一些学者仍然对通过单一政策类型来确定整体福利体制的特点持怀疑态度[17]，尽管如此，单一政策制度的研究并不容易被忽视。福利体制分析的一个重要贡献是，政策结果是由一系列“不可分割的政策体系”而非由单一政策形成的[18]。各项政策可以产生相反效应或者与其他政策进行妥协[19]。因此，全面考虑社会政策如何塑造社会结果，既需要单一政策分析也需要整体福利体制分析，明确分析单一政策以及阐述它们与整个福利体制的互动是必要的。实际上，考虑到福利体制内部各类政策存在目标混合甚至冲突的现实，本文的目的之一是基于足性比较分析(QCA)对特定政策领域展开研究，以理解政策和整体体制之间的矛盾，进而呈现特定政策分析整体福利体制安排的优越性以及定性比较分析方法的优势。

(三)研究方法

1.模糊定性比较分析fsQCA(fuzzy set qualitative comparative analysis)的特点

处理多样性混合案例的能力取决于选择构建类型的方法。特别当案例多于一种类型的时候，可以采用归纳法(例如相对指数、聚类分析)，先综合不同的经验模式，然后将案例分配给一种类型。但是由于混合风险会使这些分类无效，因此它们通常被概念化为异常值被处理或删除。不同的是，fsQCA不必像其他演绎方法的类型学一样，拒绝对混合特色案例的分类。fsQCA起源于定性比较分析(QCA)和模糊集社会科学[20-21]，是一种基于理论概念对案例进行分类的方法。fsQCA将理论概念转换为集合或维度的组合，不同集合或维度会组合成各类配置类型(或理想类型)，通过使用模糊集合原则来计算这些配置中的成员资格分数[22]。这些配置类型(理想类型)是理论抽象化的，没有对应经验现实，因此不会相互排斥。在fsQCA中使用成员资格分值(0.5/0/1)来衡量所研究案例与特定类型(理想类型)的距离或接近度。

与此同时，fsQCA也有助于理解政策维度之间的潜在不一致性。这种方法的核心是对案例的整体剖析，集合组合的方式与数据值一样重要。这反映在使用集合交集(或AND)原则来计算成员资格分数，即各个案例要成为配置类型，必须在所有维度达到最小分数(模糊分数[0.50])。理论和案例解释在这一过程中发挥着重要作用，因为建立成员资格的门槛标准和配置维度本身是基于理论知识来定义的。这一原则增强了对所有政策组合的解释能力，使显然相互矛盾的政策组合得以呈现，从而弥补了对福利国家进行整体分析可能忽略的内容。

2.案例选择

本文选取各类福利国家的典型代表，包括社民主义福利国家(丹麦、瑞典)、保守主义福利国家(德国、法国)、自由主义福利国家(美国、英国)、东亚福利国家(日本、韩国)及中国。通过中国与不同福利体制国家间的对比，确立生育保护体系的类型以及中国生育保护政策的特点和发展阶段，并提出相应的政策启示。

三、基于模糊定性比较分析(fsQCA)的生育保护政策比较

(一)生育保护政策体系

自1919年国际劳工组织成立以来，生育保护一直是该组织关心的核心问题，成员国的政府、雇主和工会通过了第一个关于生育保护的公约。在历史上，国际劳工组织成员国已经通过推荐该公约，扩大了工作中生育保护的范围和权利，为成员国国家政策和行动提供了详细的指导。生育保护的核心要素包括生育假期、生育津贴、医疗福利、工作场所的健康保护、就业保护和反歧视以及母乳喂养安排。

1.生育假期

生育假期是法律规定的予以孕期、哺乳期、育儿期、领养期的职工休息时间，便于有需求的职工停工以处理与生育或领养相关的事宜。根据生育保护政策，生育假期可分为带薪和无薪假期。国际劳工组织第191号公约建议产假休假至少应为18周，如果因怀孕引起疾病、并发症或并发症风险，妇女有权享有额外的假期。但事实上各国立法中的某些条款有所不同。

2.生育津贴

生育津贴是政府、雇主在雇员休产假、亲职假、陪产假、领养假期间，按法律规定发放给有权利的雇员的用于在上述假期中使用的、能在一定程度上代替休假前工资的现金福利。第183号公约规定，生育津贴应确保女性能够保持自己和孩子的健康状况和适宜的生活水平，金额不得少于女性之前收入的2/3，应通过社会保险或公共基金形式来筹资。此外，成员国应确保大多数就业女性能够满足领取生育津贴的合格条件。如果妇女没有资格获得生育津贴，她们必须有权从社会援助计划中获得足够的福利。

3.就业保护

就业保护在生育保护政策体系中包括特殊时期的工作时间安排和就业反歧视的规定。首先，在工作时间的安排上，禁止孕期和哺乳期职工夜间工作、超时工作、在休息时间(节假日、非工作时间)工作，予以孕期和哺乳期职工时间安排与生育有关的体检。其次，反歧视是指在生育保护政策中反对就业歧视的政策途径。各国反对就业歧视的途径主要有两类:一是通过立法保障孕期、哺乳期职工的兼职权(缩短正常工作时间以处理生育相关事务)和返岗权(在休完生育假后有权返回原岗或从事与原岗薪酬待遇、职位等级相当的新工作)；二是反歧视性解雇，即立法禁止雇主在一定时间段内解雇女性职工。

(二)生育保护政策比较的维度及测量

为了建立生育保护政策的类型，我们使用国际劳工组织法律数据库来进行分析。福利国家和福利制度的比较研究一般注重福利的慷慨水平测量，这与福利国家发展强调公民的社会权利(social rights)相关。自由主义的福利国家提供了最低的福利利益，主要对弱势群体提供补缺型的保障。保守主义福利国家提供适度慷慨的福利保障，并且在资格条件限制上偏向于对劳动力市场内人群进行保障。社会民主主义福利国家提供普适的慷慨水平较高的福利保障。借鉴Kvist对福利国家类型的研究[23-24]，本文试图将生育保护政策从以下维度进行组合分类:假期慷慨程度、津贴慷慨程度、就业保护强度。选取具体测量指标见表1。

表1 测量维度和指标

通过法律和政策数据库梳理，选取带薪休假和带薪亲职假期的长度作为测量假期慷慨度的指标。使用生育津贴实际替代率水平作为生育津贴慷慨程度的测量指标，替代率水平越高，生育津贴越慷慨。使用法律和政策数据库内各国所规定的反歧视性解雇的周数，即生育期间保障就业安全的长度作为测量就业保护强度的指标，保障就业安全的时间越长，就业保护越强。所选取案例的各个维度指标原始数据如表2所示。

表2 各国生育保护政策指标原始数据

(三)确立和定义生育保护政策体系的配置类型(理想类型)

根据之前对生育保护政策三个维度的设定，假期、津贴和就业保护可以确立8(23)个不同类型。根据各个维度呈现的水平差异，可以将8个类型确定为:具有高慷慨水平和高就业保护的生育保护政策类型(B＋L＋P＋)，具有低慷慨水平和低就业保护的政策类型(B-L-P-)，混合型(B＋L＋P-)、(B-L＋P＋) 、(B＋L-P＋) 、(B-L＋P-)、(B-L-P＋)、(B＋L-P-)。其中，三个维度都处于高水平的政策类型，呈现出对生育津贴、假期和工作保护的较高支持，确定为支持型生育保护类型。三个维度都处于较低水平的政策类型确定为非支持型生育保护类型。混合型的模式中，两个维度处于较高水平的类型确定为适度支持型的类型，包括(B＋L＋P-)、(B-L＋P＋)、(B＋L-P＋)，而两个维度处于较低水平的政策类型确定为有限支持型类型，包括(B-L＋P-)、(B-L-P＋)、(B＋L-P-)。

(四)确立模糊集分析的定性锚点

选取的津贴替代率、假期长度、反歧视性解雇因数等指标都不具有同质性，无法进行直接比较。模糊集定性比较分析法fsQCA是将各指标的原始数据录入QCA软件进行数据转换，生成一组数值区间在0～1之间的新数据(模糊集隶属分数)。但是在进行软件数据处理之前必须确定定性锚点，即隶属于[1]、[0]、[0.5]的各个指标值。通过分析新数据来确定各国生育保护政策的慷慨程度、保护程度，同时也可以比较各国的实际差距。

界定高水平和低水平的定性锚点需要依赖理论和实证研究的结论。我们对每个维度的定性锚点进行解释。

第一，利用生育津贴替代率水平这一指标确定生育津贴慷慨程度。借鉴Kvist的方法[23]，将第一个定性锚点0确定在替代率20%，低于20%的完全不隶属生育津贴慷慨集。因为国民收入研究表明，收入替代率低于20%无法维持任何生活水平。第二个定性锚点1确定在替代率90%，完全隶属于生育津贴慷慨集。因此，交叉点0.5确定的替代率为:[(90＋20)/2]×100%＝55%。

第二，使用产假亲职假的长度作为测量假期慷慨程度的指标。根据国际劳工组织的公约(Maternity Protection Convention 2000)，妇女有权享受至少14周的产假，因此本研究将14周作为第一个定性锚点0，低于14周的完全不隶属生育假期慷慨集。完全隶属于生育假期慷慨集第二个定性断点1确定在65周，对于这个锚点的确定是基于所选案例中最高值而定。因此交叉点0.5设定在[(14＋65)/2]＝39.5周。

第三，采用生育保护政策中的反歧视性解雇的周数作为就业保护程度指标，将所选案例国家中的最长限定周数(86周)和生育公约规定的禁止解雇妊娠期间妇女的最短周数(14周)，分别作为完全隶属就业保护集的定性锚点1和完全不隶属就业保护集的定性锚点0，交叉点0.5设置在这两个锚点之间的中间值为:[(86＋14)/2]＝50周。

(五)模糊集分析的数据结果

经过对定性锚点的确定，将原始数据录入QCA软件内进行校准分析后的结果如表3所示。

表3 模糊集校准分析值

(六)生育保护政策比较的类型分析结果

按照上文对生育保护类型的定义和划分标准，以及根据各案例三个维度的校准分值，将不同国家所属的生育保护类型归类，如表4所示。

表4 各国生育保护政策类型

四、结论与建议

(一)超越福利国家类型——生育保护政策分类

本文通过对特定福利政策的比较发现，生育保护政策类型与福利国家分类并不是完全吻合的。第一，丹麦作为社民主义福利国家类型，并没有像同类国家瑞典一样从属于支持型生育保护政策体系，提供较高水平的生育保护，它在重新分类体系下属于适度支持型(0.46 0.77 0.50)，其中生育津贴水平较低；第二，韩国作为东亚福利国家，没有呈现东亚福利国家生产性的特色，而是在三个维度呈现慷慨和保护性的特点(0.89 0.95 0.70)，无论假期、津贴和就业保护都处于较高水平；第三，法国作为保守主义福利国家，福利特质以适度慷慨水平和对就业劳动者的保障为特色，但是在生育保护政策体系比较中，法国呈现整体支持型的特色(0.98 0.57 0.76)，除了假期长度之外，津贴水平和就业保护都处于较高水平；此外，英国、美国作为自由主义福利国家，以提供补缺型、低水平的福利保障为特色。美国在生育保护领域延续其福利体制的特色，属于非支持型的生育保护体系，英国的总体水平(0.12 0.49 0.78)要高于美国(0.01 0.01 0.04)，属于有限支持型的生育保护类型。我们通过梳理混合类型国家发现，德国(0.98 0.90 0.04)整体上提供比同一组其他国家更高水平的生育津贴和假期长度，但就业保护偏低，日本(0.74 0.90 0.46)作为东亚福利国家中的福利发展早发国家，各个指标均落后于韩国。

案例的复杂性和数据的可及性使中国在福利国家和福利体系比较中没有被归为任何一种福利类型，但本研究分类将中国归为有限支持型的生育保护政策体系(0.98 0.02 0.04)，其在津贴慷慨度方面表现较好①津贴慷慨度高是由于中国使用了法律规定的津贴替代率水平数据而非实际替代率水平数据。，但是在另外两个维度上的水平均比较低。在这里还应该指出，中国的数据来自立法规则而不是实际政策结果数据，而其他案例数据均来自OECD政策结果数据。

(二)中国生育保护政策发展的方向和建议

通过与其他国家生育保护政策的比较分析，结合中国的生育率现状和政策体系，鉴于中国生育保护体系内假期慷慨度和就业保护强度均比较低的分析结果，本研究提出以下政策建议。

1.提供带薪亲职假

就目前而言，我国的生育保护政策只为孕产期女性职工及其伴侣提供12周的带薪产假和10天的无薪陪产假，并没有为育儿出生不满48周的职工提供法定带薪或无薪亲职假。亲职假期不仅有利于职工在分娩后照料婴幼儿，也有利于男性职工参与家庭事务，承担抚育责任。与我国文化传统、发展阶段、生育现状相似，韩国的生育假期政策不仅为女性职工提供了12周的基本产假，还为其及伴侣提供了48周的带薪亲职假，便于在产后48周也就是婴儿出生后的一年里，父母可以有时间、精力、经济能力来抚育幼儿。此外，作为东亚福利国家的代表，韩国虽然提供总体支持型的生育保护政策，但是政策设置也有相应的义务条件要求，即获取生育保护福利权利必须达到一定的资格条件。职工想要享有带薪产假和带薪亲职假，需要向雇主提交已有48周的连续工作时长记录，才有资格享受相应的福利待遇。作为发展中国家，我国的福利制度倾向于生产性的国家，可以在平衡生育福利支出和经济发展方面借鉴韩国的做法，增设带薪亲职假，同时限定享有津贴、假期等福利的资格条件，比如连续工作时长、社保缴费记录等。

2.明确安排特殊期间的工作时间，增加兼职工作时间

对比其他国家的政策设置，中国生育保护政策在就业、反歧视方面的规定不够明确。法国、德国等都对孕产期、哺乳期职工的兼职工作权、返岗权做了明确的规定，保障了职工在基本生育假期结束后的工作权利。同时还禁止雇主在聘请前、晋升中对女性职工进行怀孕测试，这在一定程度上可以保障女性的就业权。德国针对孕产期、哺乳期职工，设立了完善的工作时间条文，明令禁止孕产期、哺乳期职工从事夜间工作、超时工作、在休息日加班工作，还规定雇主应为雇员提供在工作期间的体检时间，以便雇员在孕期进行跟生育相关的医疗检查。参考以上国家的政策内容，我国可以建立孕产期、哺乳期职工的灵活工作安排制度，例如兼职工作安排等，为职工提供便利的体检时间和灵活的工作时间，以平衡工作生活冲突。同时明确禁止对入职、晋升中对普通女性及怀孕女性的歧视。

3.增设法定父亲亲职假，明确男性承担抚养责任

中国规定了男性可以享有7天至1个月不等的陪产假，而其他支持型的国家(如瑞典)大多为父母双方提供了较长的夫妻共享的带薪亲职假，以及提供法定父亲亲职假。现阶段我国女性越来越多地承担着社会责任，很多家庭是夫妻同处于在职的双职工模式，实施父母亲共享的带薪亲职假或者法定父亲亲职假政策，也是中国可以学习借鉴其他国家的地方。