关于推广“食品安全责任保险”问题的分析及对策建议

文/周盛

在党的十九大报告中，习近平总书记针对食品安全监管提出“打造共建共治共享的社会治理格局”要求，“食品安全责任保险”是食品安全领域实现社会共建共治共享的重要举措和助推力量。“食品安全责任保险”（以下简称“食责险”）是以被保险人在其生产经营过程中产生食品安全事故（件）造成消费者或其他第三者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为保险标的保险。2015年5月，全国首个区域性公共“食责险”项目在浙江省宁波市正式试点。同年10月，浙江省宁波市海曙区“公共+商业”食责险模式也正式落地。经过三年的试点、运行和推广，“食责险”已成为政府部门转变管理职能、解决民生实事的有效途径，对积极化解食品安全风险和事故（件）处置的压力起到了良好作用，并取得了切实成效。但笔者发现，“食责险”实践至今出现“推而不广”的疲软现象，亟须采取有效措施应对这一消极现象，进一步推进“食责险”提质增效。

一、“食责险”的推广价值分析

“食责险”通过保险机构将食品生产经营者和普通消费者紧密联结，是消费者在食品领域消费过程中降低风险隐患的“定心丸”，也是食品生产经营企业长远发展的“护身符”，具有积极的推广价值和意义。

首先，当前我国食品安全形势总体依然较为复杂，各类食品安全问题和隐患相对仍较突出。食品源头污染现象仍然存在，尤其是农村地区的土壤污染、动植物养殖污染、水体污染等现象比较严重。我国食品生产经营企业大多数集中在低、小、散等规模，企业诚信经营意识差，企业经营主体责任普遍未落实。随着互联网的普及应用，网络餐饮、网络（境外）食品代购、“无人面馆”等食品经营新业态层出不穷，衍生出新的食品安全隐患和危机。

其次，发达国家（或地区）和先进地区的普遍价值参考。纵观全球，美国、德国、台湾地区等已将“食责险”作为常规的政府治理食品安全的有效手段且广泛推广。美国“食责险”投保覆盖面达95%以上，且因为严厉的处罚体系和高额的食品索赔制度，倒逼食品生产经营企业合理选择“食责险”，从而转移从业风险[1，2]。德国专门针对转基因食品实行“强制保险”制度，非转基因食品实行“隐形强制”保险制度[3，4]。台湾地区实行所有食品从业者一律“强制投保”制度[5，6]。上述国家或地区均以法律或制度形式明确规定了食品生产经营者投保“食责险”的义务。

第三，我国《食品安全法》第四十三条明确规定“国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险”。表明我国从法律层面鼓励食品生产经营企业投保食品安全责任保险，从而进一步增强了“食责险”的推广价值。

“食责险”通过保险机构将食品生产经营者和普通消费者紧密联结，是消费者在食品领域消费过程中降低风险隐患的“定心丸”，也是食品生产经营企业长远发展的“护身符”，具有积极的推广价值和意义。

二、当前推广“食责险”遇到的问题分析

当前我国“食责险”的推广主要以“政府鼓励、试点推广、市场导向、经营者自主选择”的方式为主，在政府、保险机构与市场之间，反而形成一种“政府热心唱主角，市场被动唱配角”的“遇冷”局面。笔者认为主要由以下几种原因导致。

一是政府鼓励而非强制，企业主动投保率低。我国大部分地区的“食责险”推广采取“政府鼓励，保险机构推进，市场自主选择”的模式，而政府部门缺乏强有力的推行手段和成形的推行机制，“食责险”的积极作用尚未完全发挥出来。另外，由于经营主体保险责任意识淡薄，在保险机构宣传推广“食责险”过程中，很容易使企业对保险机构形成一种“盈利行为”的思维定式，反而忽视“食责险”对于保护食品生产经营主体自身的优势一面。

二是“食责险”投保面窄，无法满足企业和消费者需求。随着我国《食品安全法》（2015年修订版）及中国保监会、国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监管总局联合印发的《关于开展食品安全责任保险试点工作的指导意见》出台后，国内几家大型保险机构先后涉猎食品安全责任保险。但由于本身法律的滞后性和保险机构自身运行现状等原因，在保险险种设计、投保主体和推广方面还是存在不少阻力。目前“食责险”投保险种还是集中在人身伤亡或财产损失这个主险上，针对一些更细化的企业和群众需求度高、符合市场需求的险种，如食品召回费用险、食品质量不合格处置险、安全预防措施险、餐饮单位外卖险等不同险种则未有效推出。另外，投保主体主要集中在一般食品生产经营实体单位，对网络食品交易第三方平台、农贸市场等主体则缺乏相应投保规定。企业选择性低，投保率就不会高。此外，从具体的保险条款来看，承保范围更多集中在由于食源性疾病或者由于食物中加入异物导致人身伤亡或财产损失方面，对于消费者由此是否会造成长期身体健康影响方面的保障则并无涉及。

三是企业出于成本考虑，投保责任意识淡薄。在实际推广食责险过程中，一部分大中型食品生产经营企业认为自身管理情况良好，无风险隐患，觉得投保“食责险”无必要。一部分食品生产经营者虽然具有一定的食品风险意识，但是由于生产经营主体规模小，前期已经投入了不少的生产经营启动资金，出于企业整体的成本核算考虑，不舍得投入固定资金放置到“食责险”。况且，大部分小型食品生产经营主体经营周期短、人员流动性大，一旦出现食品安全相关问题，会选择“关门”来应对，正是这种侥幸心理，导致大部分食品生产经营单位投保意识淡薄。

四是投保助长部分食品生产经营主体“违规经营”。部分食品生产经营者错误地将投保“食责险”作为企业免责的“保护伞”，认为只要投保“食责险”，即使出现食品安全问题，也有保险机构进行赔偿，企业无须承担相应后果。这种错误观念一旦形成，部分生产经营者就会降低自身责任意识。在食品生产经营过程中，降低食品操作规范要求，从而增加食品生产经营全过程安全风险隐患，甚至引发各类食品安全突发事件。

五是短期有效举措难以支撑长远发展。推广“食责险”，除了我国《食品安全法》的依据，国务院食品安全委员会办公室等部门也联合印发了《关于开展食品安全责任保险试点工作的指导意见》，对“食责险”的推进提出了工作原则和要求，地方开展“食责险”工作推进均以上述文件要求为准。“食责险”的推进，是食品安全社会共治共享的重要手段和有力推手。由于当前法律法规和规章制度尚未健全，“食责险”的推进更多立足于试点城市和地区的方法和模式的探索，不同地区、不同情况不可同一而语。因此，即使短期有效性的举措并不能支撑长远发展，还是需要建立一套完整的自上而下的法律法规和规章制度。

三、推广“食品安全责任保险”的对策建议

食品生产经营企业投保“食责险”，从本质上说是一种企业自发的市场行为，政府“有形之手”干预过多会有碍于市场健康发展。然而“食责险”在我国起步晚，政府部门又缺乏相应管理经验和有效手段，推进之初必然需借助政府的力量，不断探索、试点，从法律法规制度等顶层设计入手，并将我国食品安全整体发展水平和食品安全综合治理情况相结合考量，最终摸索出一条符合实情、立足长远的“食责险”推进模式。

（一）因地制宜，“强制”与“非强制”并行

纵观发达国家（或地区）可以发现“食责险”的推广主要以两条路径为主[1，3]：一是全大类食品或者部分特殊食品实行“强制保险”模式；二是制定严格的食品安全法律法规和高额的食品安全赔偿制度，倒逼企业合理选择“食责险”来降低风险，帮助自身长远发展。因此，笔者认为，我国应以法律制度层面出台“食责险”的强制和非强制执行规定。可以根据企业类型及规模分类制定，也可以根据食品生产、流通、经营全过程环节分类制定。比如，针对大型婴幼儿配方乳粉生产企业、保健食品等特殊食品生产企业，学校、农贸市场、批发市场、农村聚餐地等餐饮集聚且人流量大的主体，其他食品安全风险高发的行业和领域，实行强制保险。针对中小型食品生产经营企业、信用度持续良好的企业实行非强制保险制度。

（二）保险机构要合理设计保险险种和保费标准，建立运行机制

保险机构在某种程度上是一种营利性机构，在与市场主体“供需对接”的过程中，要多从市场主体需求角度出发，针对食品生产经营主体的特点，进行产品研发和创新。一方面，探索多种吸引力大、设计合理的食品安全方面的个性化险种供市场主体选择，明确合理的投保费用和保障额度，明确责任限额，提高市场经营主体参保面和参保率。另一方面，要建立内部合理运行工作机制，充分发挥保险运营机构内风险监督员的食品安全风险评级作用。组织保险风险监督员对投保单位进行现场事前、事中风险监督检查。比如事先检查投保单位人员健康证持证情况、食品原料进货渠道和索证索票情况、各功能间的配备和使用情况等方面，并将投保单位风险等级评价情况与单位保险费率水平、投保额度、责任限额等挂钩，从而促使投保单位加强食品安全质量管理，各项制度规范落实。

（三）成立“共保体”，政府补贴与市场自主并行

“食责险”具有一定的社会公益价值，关系着国计民生，但是处于基础薄弱的发展阶段，需要政府及有关部门给予政策资金的支持。有条件的政府及有关部门应给予必要的财政扶持，从而提高“食责险”的投保吸引力，提高参保率。以浙江省宁波市为例，“食责险”主要采取“公益保险政府购买、商业保险政府补贴”的“共保体”方式进行推广。政府主持成立由人寿保险等五家保险公司组成的食品安全责任保险共保体，共保体筹建食品安全责任保险服务中心运作辖区的“食责险”具体事项。各县（区）政府财政每年拨款100万元（部分县区200万元）为特定对象购买食品安全责任公益保险，将各类大中专院校、中小学、幼儿园、养老机构、建筑工地食堂，文化经贸活动及其他重大活动期间的集体就餐保障，农贸市场、群体性食品中毒事件等涉及食品安全单位列入投保范围，投保方每次事故每人赔偿限额10万元，每次事故赔偿限额400万元，累计赔偿限额3000万元。另外各县（区）政府财政对食品责任保险商业险给予每年100万元经费补贴，按照一定比例补贴区域内自愿投保“食责险”的企业。

（四）立足食品安全治理大前提下设计推广

“食责险”的有效推广将助力食品安全的综合治理，要厘清“食责险”在制度设计上的价值和目的，从食品安全治理的大前提下进行顶层设计和制度建立。从监管角度出发，最根本是要全面提升食品安全，夯实监管基础，健全食品安全工作责任体系，破解食品安全各类难点问题，提升食品安全监管保障水平，严惩各类食品安全违法犯罪行为。从制度层面出发，要加强顶层设计和监管理念更新，制定出台更严格的食品安全法律法规和“食责险”方面的规章制度，倒逼企业守法诚信经营和理性选择保险。健全工作机制，将“食责险”工作纳入到食品安全日常监管和年度考核工作中，及时通报“食责险”推进过程中好经验、好做法，不断调整“食责险”推进过程中存在的困难和问题。从社会公众宣传角度出发，首先要通过各种途径和方式，加大对“食责险”产品、险种、优势等的宣传推广力度，普及“食责险”知识，增进社会公众尤其是特定的食品生产经营主体对“食责险”的了解。在此前提下，进一步提升食品生产经营者的诚信经营、维权索赔、风险责任和参保意识，树立投保“食责险”的正确意识，共同营造良好的“食责险”投保舆论环境。