宜居城市绿地规划经验借鉴——以墨尔本、多伦多等城市为例

蔡丽敏

19世纪英国“公共卫生运动”是现代城市规划确立的标志[1]，表明城市规划最初产生的动机是为居民提供更宜居的生活环境。根据英国《经济学人》旗下的经济学人智库（EIU）2018年公布的全球宜居城市的评选情况看，排名前列的为维也纳、墨尔本、卡尔加里、温哥华、多伦多、奥克兰等，这些城市整体环境良好，作为人居环境建设的重要内容，绿地建设也各有特色。

2. 墨尔本卡尔顿花园（Carlton Gardens）

中央城市工作会议指出“城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园”。我国的城镇化进程已经取得一定成绩，城市规划的重点正在从粗放扩张性的规划转变为提高城市内涵质量的规划，而绿地环境是提高人居环境品质的关键因素。借鉴世界宜居城市的公园、开放空间及城市森林的规划，对提高我国绿地系统及相关规划水平和促进我国城市人居环境质量提高具有重要作用。

1 概念解析

我国绿地分类及绿地系统规划范畴与国外有所不同。国外城市开放空间（Open Space）的分类以公园绿地为主，但不限于公园绿地，而城市森林是城市范围内所有树木的总称，其规划与我国绿地系统多项规划内容相关。因此本文论述的国外的开放空间、城市森林规划与我国的绿地系统规划范畴基本一致，所以对我国绿地系统、公园及城市森林等相关规划有一定的借鉴作用。

2 墨尔本市

墨尔本是澳大利亚维多利亚州首府，面积为9 990.5 km2，人口为450万。其中墨尔本市（即中心区，city of Melbourne）面积33.7 km2，居住人口12.89万人[2]。

2.1 开放空间战略

以2012年数据计，墨尔本市共有148处开放空间，约555 hm2，占市区总面积约16%。开放空间包括公园、自然保护区、公共水域、公共广场及州管辖的运动场和花园等。

墨尔本市开放空间战略《Open Space Strategy》[3]是对墨尔本市33.7 km2范围内的开放空间进行规划，规划期限至2026年，远景考虑至2040年。规划的主要特点如下。

2.1.1 以人定量，按需规划

各区对现状人口和2026年预测进行统计，分析开放空间需求，人口包括居民和就业人口。以Dockland区为例，2011年人均（居民）开放空间19.7 m2，人均（居民+就业人口）面积3.1 m2。规划新增开放空间11处，包括市级、本地和本地小型三类，开放空间连接带7处，形成将Yarra River、Victoria Harbour、Moonee Ponds Creek三处水体及绿色开放空间连接而成的绿地网络。规划完成后人均开放空间面积为8.5 m2，但由于工作人口增加较多，人均开放空间面积仅为2.1 m2，开放空间建设压力较大。

规划首先对现状公园的服务范围进行分析，同时对使用人员的年龄结构和使用行为特征进行分析，预测活动需求的变化趋势。计算人均开放空间指标时，不但考虑居住人口和工作人口，结合旅游城市对开放空间的需求，还将旅游人口等流动人口作为统计对象，形成每日人口数据。对每日平均人口的公园绿地面积进行统计，更加直观地反映开放空间的可利用情况。

规划编制前，编制机构还针对住户进行大量公众问卷调查，调查占到全部家庭的4%，调查内容包括喜欢的景观元素类型、步行可达距离内的开放空间、在开放空间内休闲活动的种类等，调查问卷的反馈内容为规划编制提供方向。

2.1.2 建设多层次的开放空间分级系统和分类系统

规划对墨尔本的开放空间进行多层次的分级和分类（表1、2），不同规模和特点的开放空间可以满足居民及游客不同服务范围和功能的需求。其中重点对中小规模开放空间的面积及其与居住区距离进行了要求，注重安全可达性。

2.1.3 建立待建开放空间评价体系

对待建开放空间，从可达性、周边用地性质、是否减轻气候变化的影响、环境舒适性、生态性、是否为自然或文化遗产、土地权属、地块大小、交通条件、生态性、经济性等多方面进行评估，确定其是否适合建设开放空间以及开放空间类型，保证开放空间的顺利建成，并发挥其多种作用。

表1 墨尔本开放空间分级说明表

表2 墨尔本开放空间分类说明表（部分）

2.1.4 新建绿色开放空间规划指引

根据开放空间分级不同，本规划应对市内新建开放空间应有的设施及活动内容提出建设指引。

2.2 城市森林战略

城市森林建设是墨尔本环境建设的重要内容，城市森林战略《Urban Forest Stategy（2012-2032）》[4]是为了应对气候变化、人口增长和城市热岛效应以及日益减少的树木数量而编制的。该规划的主要内容包括以下几方面。

（1）通过选择合适树种，种植新的树木，改善树木种植环境，达到增加林木覆盖率的目标。规划到2040年，墨尔本地区林荫覆盖率由2011年的22%上升到40%。

（2）规划注重森林建设多样性，包括树种多样性、树龄多样性、空间多样性和结构多样性。规划城市森林的构成树种中，每一种树数量不超过总量的5%，每一属植物不超过总量的10%，每一科植物不超过总量的20%。

（3）改善植被健康状况，至2040年，90%的森林树木保持健康状态。通过透水路面、雨水花园等增加土壤湿度，改善水质，保证为植物生长提供足够的水分。

（4）保护并提升生物多样性，改善城市生态环境。

（5）加强社区对城市森林的认识，提高社区活力，参与城市森林建设。

3 多伦多

多伦多是加拿大安大略省省会，也是最大的城市，面积为641 km2。全市共有超过1 600处公园，约600 km的步道，公园总面积达到8 000 hm2，约占市区陆地总面积的13%，42%的陆地自然区域是由市政府拥有或开发成公园的，被称为公园中的城市（a city within a park）[5]。

3.1 公园规划

多伦多公园规划《Parks Plan（2013-2017）》[6]是多伦多市对公园发展进行的五年期规划，主要是对现有公园的发展和服务方向进行定位，重点规划增加公园与使用者之间的联系，保护自然、提高绿量和绿地的可持续性，保持或提升公园品质，完善公园系统管理。规划主要内容包括以下几部分。

（1）建立沟通机制，扩大服务范围；为居民组织参与公园规划与管理提供更多机会，促进公园使用率。

（2）加强自然区域的保护管理工作，对于过度使用区域要采取保护措施；合理规划自然步道；加强节水、节能等绿色技术应用。

（3）改进公园的品质和建设标准；改善公园空间；发展观赏园艺和城市农业。

（4）编制设施和土地供应计划；通过公园分级等方法和政策，促进公园利用；通过无障碍设施等，提高公园可达性。

3.2 其他规划

多伦多还有关于屋顶绿化的规划指南《City of Toronto guidelines for biodiverse green roofs》、自然区域绿道战略《Natural Environment Trail Strategy》等，对绿地体系内的相关内容进行规定和指引。

此外多伦多森林保有与发展—多伦多森林规划《Sustaining and expanding the Urban Forest: Toronto’s Strategic Forest Management Plan（2012-2022）》分析了城市森林建设存在的树木健康、城市化、气候变化以及休闲活动对森林影响等问题，并提出了解决措施。规划提出诸多目标，包括增加林荫覆盖率至40%；增加生物多样性；强化公众对树木价值的认识；促进管理，改善信息管理系统等[7]。

4 温哥华

温哥华是加拿大不列颠哥伦比亚省的第一大面积城市，市区面积114 km2，温哥华公园管理局管辖约240处公园，约占陆地面积的11%[8]。

温哥华正在建设绿色城市，并于2012年通过最绿色的城市2020行动规划《Vancouver：Greenest City 2020 Action Plan》，提出建设绿色城市的规划目标、行动计划和具体措施，其中规划目标中的“自然环境可达性”对城市绿地建设提出了指引。包括规划至2020年，居民出行5分钟内可到达公园、绿道或其他绿色空间；新增树木15万株。主要策略包括：建设和更新公园及绿道、植树、加强社区绿化（街道绿化、私人庭院绿化）和道路绿化等[9]。

3. 多伦多高地公园（High Park）

4. 多伦多悬崖公园（Bluffer's Park）

此外该规划每年都会有实施更新（Implementation Update）文件发布，对各个规划目标的完成情况进行说明，同时也对规划实施遇到的挑战进行阐述。

5 奥克兰

奥克兰是新西兰第一大城市和发达地区之一，同时也是南太平洋枢纽，旅客出入境的主要地点。

奥克兰境内共有占地约4万 hm2的26处区域公园，大多是奥克兰市具有自然和文化保护价值地。奥克兰的区域公园管理规划《Regional Park Management Plan》，分别于1977年、2002年编制过，最近一次是2010年，对23处区域公园未来10年的管理提出指导[10]。主要原则包括：强调保护公园原有价值和完整性；保持并强化奥克兰独特的景观特色；促进区域生物多样性和生态系统多样性；注重与区域环境的融合，促进和展示区域环境管理工作；促进社区参与公园活动等多项内容。

6 借鉴与思考

自住建部开展“国家园林城市”“国家生态园林城市”创建活动以来，我国城市绿地建设在数量、质量以及系统性方面都有了很大提升。笔者结合近年来编制贵阳、珠海等城市绿地系统规划的实践，对我国城市绿地系统及相关规划编制过程中可借鉴世界宜居城市的经验进行探讨。

6.1 评估绿地阶段性建设情况

绿地系统规划编制前应对前一阶段的绿地实施情况进行综合评估，包括统计绿地实施数量、评价绿地使用情况等，分析规划绿地未实施的原因、新增可用绿地情况，总结城乡发展对绿地建设的新要求、居民新的休闲需求等，为下一阶段绿地规划提供支撑。

6.2 明确“宜居”规划策略

世界宜居城市绿地相关规划始终将宜居性（livable）作为主导性原则。目前我国“十三五”规划和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》均把建设和谐宜居城市作为重要内容，城市绿地相关规划也应顺应国家纲领性规划的要求，着力突出“宜居”的重要性。

已明确建设宜居城市的应将“宜居”作为绿地系统规划的首要目标，强调其在绿地规划建设中的方向性引领作用。其他城市也要将“宜居”作为绿地系统及相关规划的主要方向和核心原则，并提出针对性的规划策略。

6.3 优化绿地规划指标

国家园林城市标准、国家生态园林城市标准[11]是绿地规划指标的基本参照，但由于我国幅员辽阔，各地绿地资源及建设情况不同，国家标准对通用情况的规定对各地绿地建设的特色未能全面覆盖，绿地系统规划可根据各城市气候、地形、地貌、植被资源等提出地方性规划指标或将指标要求适当优化，更加突出城市特色。

（1）对于绿地综合性评价指标，可在满足国家标准要求的情况下，根据城市资源和发展情况适当提高标准，尤其是各类资源较丰富的城市，包括道路绿地达标率、生物多样性、绿道建设、节约型园林绿化建设等方面。

（2）对于各类绿地建设，尤其是区域特色较强的社区公园、专类公园、防护绿地、附属绿地等，应提出地方性规划设计指引或开展专题研究。如贵州省对山地公园的研究较为深入，并正在组织编制《贵州省山地公园标准》。

6.4 丰富公园绿地规划内容

绿地系统规划一般对公园绿地面积、人均公园绿地面积有明确限定，但对各区人均公园绿地面积限制过低，且对流动人口和游客的使用需求考虑较少，此外对公园绿地等级及服务范围没有统一规定。参考各宜居城市经验，公园绿地规划内容可从以下几个方面进行丰富。

（1）明确公园分类、分级标准及相应建设标准，包括各级公园面积、服务范围、服务内容、设施要求等。目前珠海市编制了《“美丽珠海——公园之城”规划》，对珠海市特色公园分类体系（水网湿地公园、森林郊野公园、都市特色公园、社区村居公园）、建设标准等进行了详细规划。

（2）提出待建公园绿地选址原则指导公园建设。在已有公园服务半径、用地性质转化等考虑因素的基础上，增加节约化、生态效益最大化等选择要素。

（3）以人为本，按需建设。根据相关规划预测人口数量，严格把控人均公园绿地面积标准，确保其满足相关要求；进一步按分区计算人均公园绿地面积，有条件的地区可在国家标准的基础上，提高各区人均公园绿地最低标准值，确保公园均匀分布；对流动人口较多的城市或旅游城市，需考虑流动人口和外地游客对公园绿地的使用需求。

（4）规划过程中加强公众参与，包括居民、专业团体意见等。通过问卷调查、集中访谈、意见收集等形式，分析公园使用情况，收集居民意见和建议，为公园的提升改造和新建提供可靠依据。

6.5 增加城市森林规划内容

目前各地都非常重视森林城市建设，而由园林绿化管理部门主导编制的城市绿地系统规划中，城市森林建设涉及内容较少。绿地系统规划可增加绿地林木覆盖率、树种多样性等城市森林建设相关指标要求，包括对城市规划整体及各类公园绿地、附属绿地及其他绿地的指标要求。