“一带一路”倡议下中拉能矿行业的投资合作问题及其对策

李 慧

(中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007)

能矿领域的合作是“一带一路”倡议下中国对外国际合作的重要内容之一，将对合作对象国及能源企业在能矿资源开发、产能运输、技术水平提升等方面产生积极有利的影响。 “一带一路”沿线国家的经济大多处在发展中阶段，自然资源丰富而经济增长缓慢，社会冲突较为严重，投资风险普遍较高。长期以来，能矿资源的开发利用是中拉经贸合作中的重要领域之一。中拉在能矿产业上具有互补优势，具有较强的合作发展潜力，是“一带一路”倡议下推动两地战略对接的重要领域。中国的能矿企业自20世纪90年代以来进入拉美，由于两地传统文化、政治经济体制及社会环境的巨大差异，在投资与合作中遇到了很多问题。本文将结合中国与“一带一路”国家能矿投资合作的普遍性问题，通过对中拉能矿企业几十年来的主要合作问题和挑战的梳理与分析，试图探寻如何规避进一步推动该领域对接合作的风险。

一、“一带一路”倡议背景下的中拉能矿投资合作现状

(一)拉美地区是“一带一路”倡议下我国能矿企业的战略选区之一

根据中国向“一带一路”沿线国家的投资特点可以看到，能矿行业的资金规模十分庞大，所占比重很高。并且由于能矿资源地理分布的特殊性及地质因素，中国的投资合作项目地区集中度较高，多分布在少数几个国家和地区。在全球范围内，俄罗斯、哈萨克斯坦、印度尼西亚、伊拉克和马来西亚等国吸收了大量的中国能矿投资项目，而拉美地区也蕴藏着丰富的矿产资源，故而是“一带一路”倡议下我国能矿企业的重要战略选区之一。

拉美地区拥有丰富的金属和非金属矿产资源。从历史上看，被西班牙征服后，拉美地区的经济史实则为一部矿业史，由于盛产稀有金属(黄金和白银)而成为了当时西班牙王国的政治经济中心。进入21世纪后，拉美的矿产行业发展迅猛，获得矿业投资占世界矿业投资的比例从1990年12%上升到2000年的30%。[1]石油方面，拉丁美洲是世界七大储油区之一，传统化石能源储量占世界的20%，并拥有丰富的深海地区与页岩气这些非常规化石能源。[2]目前，在中国与123个国家和29个国际组织签署的171份共建“一带一路”合作文件中，拉美与加勒比国家占18个。除了能矿领域是中拉传统经贸合作中的重要地位以外，随着近年来拉美地区的能源格局的演变，在“一带一路”倡议下推动两地发展战略对接中也具有较大发展潜力。

(二)近三十年的中拉能矿企业投资合作为进一步深化合作提供了丰富经验

中拉企业能矿领域的合作已经历经近三十年的历程，积累了丰富和宝贵的经验。1978年改革开放以后，我国的能矿企业逐步通过贸易和对外直接投资的方式融入国际市场，以1992年首钢集团收购了秘鲁铁矿为起点，一些能矿企业成为对外直接投资的先锋。2000年初，在“走出去”战略的号召下，我国能矿企业加快了对外投资的步伐。目前，秘鲁、智利、委内瑞拉、巴西、墨西哥、厄瓜多尔、阿根廷、玻利维亚等国已是我国能矿企业投资合作重要对象国。在油气方面，1993年，中国石油进军秘鲁，获得了塔拉拉油田7个区块20年的开采权；1997年中石油获得了委内瑞拉的英特甘博油田和卡拉高莱斯油田20年的开采权；随后，中石油和中化公司获得了厄瓜多尔多块油田的开采权，并在2005年中石油与中石化合资成立了安第斯石油公司，通过并购加拿大恩卡纳公司的资产和开采权，成为厄瓜多尔最大的外资企业。此后，分别在古巴、哥伦比亚、巴西等国开展了规模庞大的投资合作。[3]

二、“一带一路”倡议下中国对拉美能矿行业投资安全问题

“一带一路”沿线的能矿领域投资对象国往往是社会稳定性不足而资源丰富的国家，为此，我国企业在这些国家投资合作面临的一些问题具有共性，但是由于地区或国家地缘政治、经济社会及人文传统差异，又具有各自的特点。下文将从这些问题的普遍性和特殊性两方面进行阐述，并以拉丁美洲为案例研究地区，对中拉能矿投资合作中的具体问题进行分析。

(一)中国与“一带一路”沿线国家能矿投资合作中具有共性的问题

我国与“一带一路”沿线国家在能矿领域投资合作中具有共性的问题主要包含以下几个方面：首先，投资对象国政策风险频发。“一带一路”沿线除了少数国家外，多数是发展中国家，无论是拉丁美洲委内瑞拉、秘鲁、玻利维亚等国，还是传统能源合作对象伊朗、菲律宾、叙利亚、越南、缅甸等国，在发展过程中面临着政局更迭、经济发展和政策调整等一系列挑战，政策连续性较差、法制不够健全、营商环境面临较多的潜在风险；其次，国企和央企作为投资主体及能矿行业的投资敏感性产生双重影响。 一方面，中国进行国际能矿投资合作以国企和央企为主体，在我国企业的非金融类对外直接投资存量中，国有企业的占比超过一半，是对外投资的主力军和风险的承受主体。另一方面，能矿行业为敏感投资领域。我国企业国际投资合作地区分布集中，采矿业等敏感领域占了较大比重，主要为石油、天然气开采、黑色金属和有色金属采矿。投资主体的特性与能源矿产的敏感性两重因素造成了“一带一路”能矿领域投资合作的潜在风险，甚至成为一些投资事故的直接原因。[4]

最后，我国企业的国际竞争力和国际化程度尚存不足。矿产资源是稀缺资源，在我国企业投资合作的地区和国家，往往也吸引了诸多欧美跨国公司，相对而言，很多中国企业的国际竞争力和国际化程度仍有待提高，例如法律观念不足、本地化程度和社会责任意识不够，这无论是在东南亚地区还是在拉美地区，遭受东道国民众或政府抵制事件时有发生，不仅给企业带来诸多风险，而且损害了企业和国家形象。

(二)中拉能矿企业投资合作中的具体问题与根源

上述国际能矿投资中的共性问题，在拉美地区具体体现在劳工、社区问题以及政府更迭所导致政策和法律风险这几个方面，轻则阻碍企业的正常生产经营，重则可对企业产生毁灭性的伤害。

1.劳工问题普遍发生。在一些投资拉美的大型能矿企业中，工人罢工活动定期举行。对于拉美的劳工问题现状，一些早期进入拉美的中资企业起初缺乏必要认识，因而蒙受巨大损失。九十年代中期，大规模的罢工及劳工纠纷致使首钢秘铁在秘鲁的经营遭到强烈抵制，严重影响了公司的正常经营，成为公司从急速扩张到下滑的重要根源之一。

其本质原因是工会在拉美国家的影响较大，罢工抗议行为是其开展工作的惯常形式。在拉美，工会作为劳工代表，与资方进行谈判，与企业主之间是天然对立的立场，并且工会大多考虑员工本身的收入和福利，而很少关心企业生存发展的本质。一方面，拉美国家的工会力量比较强大，对当地的政治经济生活产生较大影响。在巴西，工会在能源、冶金等行业中有着举足轻重的作用；在智利，铜矿采掘工会的队伍不断发展壮大，2006年以来，铜矿工会组织了十多次不同规模的罢工；秘鲁的矿业工会曾在限制外资企业采矿项目方面发挥了重要影响。另一方面，集体谈判、举行罢工等均为受拉美国家法律保护的劳工权利。为此，我国企业需了解拉美地区较强的劳工保护意识，客观看待频繁的罢工和抗议现象，用常态的眼光与平常心看待劳工问题，通过谈判的方式妥善处理。

2.发展理念的差异及印第安人运动致使社区问题频发，阻碍能矿项目的进展。国际能矿企业在拉美经常遇到各类社区问题，中资企业也不例外。一些严重的社区冲突导致能矿项目无法进展，甚至不得不低价出售。以秘鲁白河铜矿为例，皮乌拉当地社区强烈抵制中资企业白河铜业股份有限公司的采矿项目，严重的社区矛盾曾致使生产经营陷入困境，长年无法投产，这也是该项目曾被英国公司低价出售的原因。2016年中秘两国政府介入协助后，才得以好转。

发展理念的差异及印第安人运动是社区问题的根源。一方面，一些能矿开采项目与当地社区的经济发展理念及环保诉求不一致，从而导致项目进程受阻。白河铜矿所在地秘鲁皮乌拉的当地社区期望将经济发展基于农业、畜牧业及旅游业这些较为环保的产业，无法接受中央政府所支持的矿业开采规划。另一方面，印第安人的美好生活哲学理念与拉美国家的经济社会发展理念存在矛盾，其传统文化强调人类社会与自然的和谐共生，非常看重并希望维持现状，但通常在石油和矿产品的利益面前，政府往往不愿意放弃开采项目，如果影响企业发展或生活水平的提高，也会使其反感。

墨西哥、玻利维亚、秘鲁、厄瓜多尔、巴西这些国家印第安人口比重相对较高，自然资源的开发是拉美国家政府与印第安人之间普遍的矛盾，从而对招标投资的跨国企业构成风险。在厄瓜多尔，亚马逊印第安民族联合会(CONFENIAE)的斗争核心之一是反对导致土地退化和社区环境恶化的石油开采项目，并取得国际环保组织的支持，反对跨国企业在印第安地区开采石油。在玻利维亚，低地印第安人运动—玻利维亚东部印第安民族联合会(CIDOB)的斗争核心是反对农业开发对疆界的扩张和石油天然气开采。

3.政府更迭及政局不稳定为能矿企业带来诸多政策风险。一般而言，政策风险包含征用、没收、充公、禁令、毁约以及动乱。从事自然资源开发的能矿企业是受拉美国家政策不稳定影响最大的行业之一。政府更迭及政局不稳定是拉美国家能矿投资合作政策风险的主要原因，大多数拉美国家政治经济社会的稳定性不佳，政府换届及左右翼政府更迭经常导致政策发生变化。在拉美的几个主要产油国中，石油工业是关系国民经济命脉的产业。一些国家的总统在当选之后，惯于强调资源属于人民，不能让外国资本掠夺，承诺增加政府分成的份额或将其收归国有。

2006年至2007年，委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚等国实行能源国有化政策，政策着力点旨在增强政府对油气产业的控制权，提高政府在油气收入中的分成比重，要求外国石油公司由控股转变为参股，选择政治经济上与本国合作密切的石油公司进行合作等等。[5]2007年10月，厄瓜多尔突然颁布总统令宣布，征收高额暴利税，将外国石油公司额外收入中的99%收归国家。尽管此后政府下调了暴利税，由中石油和中石化共同出资收购的安第斯石油公司还是蒙受了巨大损失。玻利维亚宣布的石油天然气国有化政策迫使中国石油公司不得不改变原有开发计划，与玻利维亚达成新的协议；在秘鲁，一些美国、加拿大能矿企业曾在该国政府的国有化浪潮下放弃了投资项目，抛售资产。在巴西，当选的右翼总统博索纳罗竞选期间指责“中国正在买下巴西”，声称将加强国家对自然资源的控制。[6]

4.法律体系差异、语言障碍及我国企业对国际投资法律法规缺少了解导致法律纠纷的发生。拉美国家的法律体系与我国差别较大，加之西班牙语和葡萄牙语的沟通障碍，对我国走出去的企业形成了较大的法律风险。例如，“走出去”较早的首钢秘铁曾因语言障碍和法律技术处理不当，对合同文本中矿区地表权未做特别专注，导致了企业与所在国政府之间的使用权纠纷。

长期以来人们对发达国家的法律较为重视，介绍和研究较多，很多拉美国家的法律是从欧美搬运过来的，但在使用过程中仍有巨大差异，并且不同拉美国家的法律体制也存在差别。以能矿投资较多的秘鲁、厄瓜多尔为例，这两个国家虽然从经济层面而言是发展中国家，但是其国内的法律体系较为完备。一些中国能矿企业对其法律了解欠缺及语言障碍，在无意识中违反了相关法律法规，产生投资合作的纠纷。以印第安人权利为例，印第安人问题在拉美已不是单纯的民族和种族问题，很多国家从80年代末起就通过修改宪法或制定新宪法，把印第安人权利的保护写进了法律文本。

三、 “一带一路”倡议下中拉能矿领域的合作机遇与风险规避路径

(一)推动中拉能矿领域战略对接具备良好基础和战略机遇

首先，中国与拉美在能矿资源禀赋及开发技术方面拥有互补优势，具备进一步推动该领域战略对接的基础条件。我国能矿资源对外依存度较高。根据《2018年国内外油气行业发展报告》，中国已成为第一大天然气进口国，对外依存度达到45.3%，石油的对外依存度达到了69.8%。[7]矿产资源方面，虽然我国矿产资源非常丰富，稀土、可燃冰等储量居世界第一位，但一些重要矿产依赖国外进口。[8]根据原地矿部2010年的统计，在45种重要矿产中，我国不能保证而需长期进口补缺的主要有10种，其中，铁矿石对外依存度为77.2%，铜矿对外依存度为60%，氧化铝对外依存度为30%。[9]与此同时，拉美许多国家的石油和矿产资源占据全球领先地位，地区蕴藏着世界的49%银，44%的铜，33%的锡，22%的铁矿石及其他金属及矿产品。下表呈现了我国能矿资源进口的主要来源国。[10]

我国进口的能矿资源及进口来源国一览表

我国进口能矿资源全球储量排名第一全球储量排名第二全球储量排名第三全球储量排名第四全球储量排名第五石油委内瑞拉沙特阿拉伯加拿大伊朗伊拉克天然气伊朗俄罗斯卡塔尔土库曼斯坦美国铁矿石澳大利亚巴西俄罗斯中国印度铜智利澳大利亚秘鲁美国墨西哥银秘鲁波兰智利澳大利亚中国金澳大利亚南非俄罗斯智利印度尼西亚镍澳大利亚新喀里多尼亚巴西俄罗斯古巴硼美国俄罗斯土耳其中国哈萨克斯坦

其次，拉美地区的资源储备呈现新的变化趋势，显现新的合作机遇。21世纪以来，拉美国家的能源分布发生了一些变化，为中拉企业的合作提供了新的机遇。一些国家，例如墨西哥、阿根廷等国，石油储备有所减少，而巴西、厄瓜多尔和委内瑞拉等国呈相反趋势。[11]2014年，委内瑞拉成为全球最大的石油(2983亿桶)和天然气(197.1万亿立方英尺)储藏国，超过沙特阿拉伯。石油生产方面，巴西的石油产量已超越委内瑞拉和墨西哥，位列拉美之首，全球第九。自2005年开始，巴西石油公司陆续在桑托斯盆地、坎普斯盆地和圣埃斯皮里图海岸盆地发现了油气资源。预计到2040年，巴西或将成为石油输出国组织外全球最大的石油生产国。[12]天然气方面，委内瑞拉是南美洲天然气储备最多的国家。[13]阿根廷页岩气储量已居全球第二，页岩油储量全球第四。

(二)能矿企业合作的风险规避路径

1.开展与东道国经济发展相适应的投资合作，落实与贯彻五通

中国能矿企业从90年代初才开始大规模进入拉美，期间遇到了上述投资合作问题，而纵观拉美采矿史，更清晰地看到这些矛盾的根源，类似的问题在欧美企业身上也曾导致了严重后果。为此，投资合作活动与东道国经济发展战略相适应，贯彻落实五通是应对拉美地区频发的政策风险、改善投资环境、实现互利共赢的能矿投资合作的必要举措。

经济发展诉求是推动政策转变的根本，历史上一些欧美能矿企业所遭遇的投资风险很大程度上归因于忽视了拉美国家本身的经济发展。在19世纪，随着欧洲和北美工业革命的开始，在拉美再一次掀起了采矿浪潮。大规模的矿业开发对东道国经济的贡献几乎为零，拉美经济学家对此的理解一是采矿活动对当地就业和需求的拉动很小，二是采矿活动由欧美跨国公司经营，矿产品利润最终被全部输到其母国或投资商手中，而产矿国没有分到任何利润，为此拉美国家开始主张加强政府干预。[14]为此，“一带一路”倡议下进行发展战略对接，关注东道国的经济发展战略与国内产业联盟的动态等等，有利于中拉能矿行业的投资合作，加快打造双赢局面。[15]

2.贯彻与利用国际投资规则

当前，我国已加入多个国际多边组织，并签署了相应的多边合作协议。企业是“一带一路”建设的直接参与者，需要学习和研究相应协议条款以及国际通行法律法规。一方面，使其经济行为在更好地受到国际协议的约束，在环境保护、劳工等方面能更好地遵守相关规定。例如，世界银行《非自愿移民指导原则》[16]为银行资助项目中的移民提供保护，秘鲁北部圣马科斯地区的大型铜矿项目致使当地居民损失土地，失去家园，当地居民利用世界银行该文件向跨国公司索取了巨额赔款；另一方面，企业主动利用国际协议的条款和法律机制来维护我国企业自身的合法权益，积极和灵活运用国际争端解决机制。对于在拉投资合作的能矿企业而言，应学习和掌握《联合国工商业与人权指导原则》、《世界银行操作手册》、国际矿业和金属理事会关于印第安人和矿业的2013声明等国际和拉美地区法律法规。

3.广泛普及中资企业对拉投资合作的经验教训

如上所述，一些进军拉美较早的中资企业已在拉美深耕二十余年，如中国五矿秘鲁分公司、首钢秘路铁矿、厄瓜多尔安第斯石油公司等等，对投资所在国的投资合作问题拥有较为全面的认识，不断探索与磨合过程中积累了丰富的经验，包括如何看待认识社区和工会在拉美国家中的作用，开展社区和工会工作的经验等等，通过对其经验教训的总结和普及，不仅可以帮助我国企业进行理性的收购或投资合作，更可以有效规避新走出去的能矿企业在拉美地区遭遇类似的投资风险。

结语

中拉能矿行业的投资合作极具发展潜力，是“一带一路”倡议下中拉战略对接的重要领域之一。一方面中拉资源禀赋和资金技术具有互补优势，另一方面，近年来拉美地区的能源结构变化为中拉合作提供了新的契机。本文结合中国与“一带一路”沿线国家开展能矿投资合作的普遍性问题，对中国能矿企业在拉美投资经营二三十年来所面临的问题进行了梳理和归纳。包括政策风险、国企和央企作为投资主体及能矿行业的投资敏感性产生双重影响、我国企业的国际竞争力和国际化程度尚存不足等国际能矿投资合作的普遍性问题，以及拉美地区投资合作问题的具体体现，涉及了劳工、社区问题以及政府更迭所导致政策和法律风险几个方面。最后，对“一带一路”倡议下进一步深化合作提供了几点建议：一是开展与东道国经济发展相适应的投资合作，落实与贯彻五通；二是贯彻与利用国际投资规则；三是广泛普及中资企业对拉投资合作的经验教训。