社会力量参与应急救援的法律制度研究与思考

徐 嵩 伍志坚

我国社会力量参与应急救援的立法现状

目前关于社会力量参与救援的相关规定多分散于突发事件应对法、公益事业捐赠法、防震减灾法、气象法等，具体政策则分散在国家防灾减灾规划和部门的规定之中。主要有2006年1月8日《国家突发公共事件总体应急预案》确立“快速反应，协同应对”原则；2011年6月6日《国家防灾减灾人才发展中长期规划（2010-2020年）》确立“政府主导，社会参与”原则。2015年10月8日民政部发布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，着眼于社会力量参与救灾工作的全过程，强调坚持“政府主导、统筹协调，鼓励支持、引导规范，效率优先、就近就便，自愿参与、自助为主”的基本原则，划定社会力量参与救灾工作的重点范围，明确支持引导社会力量参与救灾工作的主要任务，提出工作要求，一定程度上弥补了相关规定过于分散的不足。

2017年12月28日，由民政部指导，中国扶贫基金会联合国内相关具有救灾宗旨的基金会、救援救助类社会组织等共同制定的《社会力量参与一线救灾行动指南》发布，总结了近年来的经验和教训，提炼出5条基本原则和18条具体行动指南，尽管《指南》不是政策法规，但其制定的过程彰显了政府部门和社会组织的良性互动，是公共管理和社会治理相结合的一次成功的实践。

在地方层面，以广东省为例，2015年3月26日广东省人大通过《广东省社会力量参与救灾促进条例》，规定促进社会力量参与救灾的工作由县级以上人民政府负责，民政部门则具体负责、协调。为了贯彻落实《指导意见》和条例，2016年12月12日省民政厅出台《关于支持引导社会力量参与减灾救灾工作的实施意见》，要求以问题需求为导向，进一步加大政府支持力度，“制定政策措施、加快培育发展、搭建枢纽平台、加强资金支持”，扎实推进社会力量有序参与防灾减灾救灾各项工作……至2019年构建形成“政府主导、多方参与、协调联动、有序参与、共同应对”的防灾减灾救灾工作格局。

社会力量参与应急救援的立法不足

对社会力量的主体地位缺乏相应具体的规定，仍以各级政府和有关职能部门为主体，只把社会力量作为参与救灾的建设对象，未将其作为参与主体纳入规范体系，不适应社会力量不断发展壮大、救援形式愈加丰富多样的现状。社会力量的主体地位未被充分肯定，在应急救援工作中只能被动响应，行动效率、主观能动性和创造性都大打折扣。

相关规定内容过于原则，可操作性不强，以《指导意见》为例，要求“完善政策体系”“明确社会力量参与救灾的协调机制、研究制定的支持措施和监督办法、制定工作预案和操作规程”等，但协调机制、支持措施、操作规程等均未具体。《指导意见》还提到“通过政策保障、资金支持、完善服务、激励表彰等方式，鼓励和支持社会力量积极参与救灾工作”但如何保障？如何支持？如何激励表彰？无论是全国范围还是各地出台的政策法规均未见具体规定。

社会力量参与应急救援的国外立法经验借鉴

德国：《联邦民事保护和灾难救助法》明确了民间力量参与应急管理的法律地位和权益保障

肯定社会力量的主体地位，规定“特别适合参与合作的救援组织有工人撒马利亚联盟，德国水上救援协会，德国红十字会，圣约翰救济机构和德国国际马尔特援助组织”。“国际法地位”部分规定“德国红十字会作为公认国际红十字会国家组织以及其他符合人道主义国际法的志愿者救助团体及其工作人员的地位不受本法影响”。对私人组织进行培训，在“联邦支持作为民事保护和灾难保护基础的志愿者系统”部分规定了联邦对私人组织应急培训的资助内容。制定一系列措施提高志愿者的积极性，例如适龄青年须服8个月以上的兵役，但如果参加6年的志愿者服务即可免服兵役。以及突发事件中志愿者使用时间每3个月不允许超过10个工作日等。

日本：明确志愿组织进入灾区的对接机制

日本《灾害对策基本法》中“志愿紧急配备制度”部分规定灾区该如何接纳各种志愿组织，以及相应的工作职责，有效防止灾后志愿者在灾区盲目行动。

美国：通过税收减免鼓励社会力量参与救援和捐赠

联邦政府对非政府组织慈善捐款豁免所得税，对企业和个人则实行减税，每年由此损失税收达445亿美元，换取全国民间公益捐赠总值2010年就达2 910亿美元。

社会力量参与应急救援的立法完善建议

明确社会力量参与应急救援的法律主体地位。现阶段吸纳民间力量参与应急管理工作的差异性大、随意性大，导致社会力量难以建立合理有效的工作机制，缺乏持续培育和训练，救援的专业水平和能力有待提高。借鉴经验，在坚持政府及相关职能部门起主导作用的同时，针对不同社会力量，明确其参与应急救援工作时在法律上的主体地位，以及在此基础上不同的响应机制。唯如此社会力量才能放开手脚在法律的规定范围内，围绕既定目标和方向，积极开展人员招募、专业培训以及相关经费物资的筹集和使用等活动，更好地发挥主观能动性，提高救援的专业能力和效率。

注重社会力量参与应急救援相关机制的操作性。政府如何统筹协调，如何给予社会力量资金等方面的支持，社会力量何时、以怎样的程序介入应急救援等缺乏明确操作规定。这些弊端在近年来多次重大自然灾害应急救援中都有体现和反映。例如由于缺乏相应的信息统筹和传递机制，导致出现一定程度上的无序、混乱，救灾人员和资源的投入与当地的需求不匹配等。

提高社会力量参与应急救援的积极性。作为危机事件的可能受害者，在危机时刻将承担不可预计的牺牲和损失。有必要出台相关法律法规保障社会力量在参与救灾时的合法权益不受损害以及在受损之后的相应补偿制度，以及社会组织的责任边界。此外，需要更加具体的激励措施，以税收减免为例，《广东省社会力量参与救灾促进条例》第十五条、十七条、十八条鼓励社会力量捐赠、设立帮扶项目、提供志愿服务、援建受灾人员住房等。但是由于地方权限所限，只能原则规定，难以起到切实的激励作用。建议在国家层面的立法中，制定符合国情切实可行的激励措施。

综上，我国有关社会力量参与应急救援的制度建设和立法工作还处在起步阶段，发展完善还有很长的路要走。相信随着实践经验日益丰富，相关立法日趋完善，社会力量将在应急救援中发挥更大的作用。■