有件必备 有备必审 有错必纠——《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读

涂青林 欧阳颖戈 陈尚龙

《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》经省十三届人大常委会第七次会议于去年11月29日审议通过，于今年1月1日起施行。制定出台条例，对推动我省进一步提升新时代规范性文件备案审查工作的质量和水平，保障宪法法律的实施和监督具有重要的意义。

明确备案审查的新使命

条例第一条明确了立法目的。规范性文件备案审查是一项宪法性制度，是具有中国特色的宪法监督制度。对规范性文件开展备案审查，是党中央作出的重要工作部署，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权和履行法律监督职责的一项重要工作。条例通过对备案和审查制度作出具体规定，确保各类规范性文件符合宪法法律精神，维护宪法法律权威，维护国家法制统一；通过对规范性文件审查的主体、方式、标准、程序等审查制度作出具体规定，为依法纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的内容提供制度遵循，努力让文本上的宪法法律“活起来”“落下去”，维护人民群众的合法权益。

明确三个实质要件

条例第三条明确规范性文件应当包含三个实质要件：一是主体上，规范性文件制定主体是有关国家机关，由特定的国家机关按法定程序制定并对外公开。二是内容上，规范性文件规范不特定的公民、法人或其他组织的权利义务。三是效力上，规范性文件能在一定区域、较长时间内反复适用，并具有普遍约束力。根据上述界定，为便于各地开展备案审查工作，条例第十一条第三款进一步明确，有关国家机关制定的内部工作制度，人事任免、表彰，对具体事项作出处理决定，向上级机关请示、报告或者会议报告等，属于不具有普遍约束力、反复适用性的文件，不予备案。

实现备案审查全覆盖

党中央和全国人大常委会提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，为备案审查工作提出了新任务、新要求。条例第四条规定，县级以上人民代表大会常务委员会按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，依照法定权限和程序开展规范性文件备案审查工作。该规定既明确了开展备案审查工作应当遵循的工作要求，也明确了工作目标和方向，为实现备案审查全覆盖提供了法制保障。

构建分工协作的工作机制

条例第六条对各有关单位的工作职责作了明确的规定。一是明确由人大常委会办公厅（室）负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、交办和存档工作。二是明确人大各专门委员会、常委会工作机构按照职责分工负责有关规范性文件的审查工作。三是明确人大常委会法工委或者负责法制工作的机构负责规范性文件的备案审查工作，包括备案登记、定期向社会公布备案的规范性文件目录等备案工作，以及对所有备案的规范性文件开展审查工作。四是规定法制委员会根据工作需要，与有关的专门委员会、常委会工作机构对规范性文件进行联合审查。上述规定，有利于发挥各委员会在备案审查工作中的作用，形成合力。

“一府两院”制定的文件纳入备案范围

条例第八条、第九条对规范性文件备案的范围作了全面的规定，为规范性文件的备案工作提供了指引。特别是根据新形势的要求，在规定同级人民政府制定的规范性文件向本级人大常委会报备、下一级人大及其常委会制定的规范性文件应当向上一级人大常委会报备的基础上，进一步扩大了备案范围，实现“有件必备”。一是根据宪法的有关规定和全国人大常委会的要求，将地方法院、检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范性文件纳入备案审查范围。二是结合工作实际，将县级以上人民政府以其办公厅（室）名义发布的规范性文件纳入备案范围。

细化审查标准 明确审查程序

审查标准是开展规范性文件审查工作的准绳和度量衡。为统一审查尺度，条例第十三条在宪法和立法法、监督法规定的基础上，进一步细化审查标准，具体规定了五项审查标准：一是是否同宪法、法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人大及其常委会的决议、决定相抵触。二是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务，增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定。三是是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费。四是是否违反法定程序。五是是否有其他应当予以修改或者撤销的不适当情形。上述审查标准，对于准确把握审查基准、防止“同文不同审”、提升审查工作质效，具有重要意义。

审查程序是开展规范性文件审查工作的程序保障。条例规定了依申请审查、主动审查和专项审查三种审查方式和相应的审查工作程序。关于依申请审查，规定提出审查要求和审查建议的主体以及要求，明确审查要求或者审查建议的接收登记机构、负责办理机构以及相应的工作程序，规定对不属于本级人大常委会备案审查范围情形的告知程序，切实增强可操作性。关于主动审查，明确规定县级以上人大有关的专门委员会、常委会工作机构依法对备案的规范性文件进行主动审查，推动落实主动审查职责。关于专项审查，明确规范性文件涉及改革发展稳定大局、重大政策调整、人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题的，涉及的法律、法规作出重要修改的，落实上级、本级人大及其常委会的决议、决定和本级人大常委会的监督工作计划要求的，可以集中开展专项审查，以推动贯彻党中央及省委重大决策部署，配合重要法律修改，回应社会关注热点。

规范纠正反馈公开工作

条例明确了审查处理工作环节的程序，规定人大有关委员会认为规范性文件有不适当情形的，向制定机关提出研究、审查意见；制定机关按照审查意见对规范性文件进行修改或者废止的，审查终止；未对有关规范性文件进行修改或者废止的，启动撤销程序。同时，为进一步完善审查处理程序，规定了法院、检察院对违法的规范性文件不予修改的，有关的委员会应当向常委会会议报告。此外，还规定了根据工作需要将审查情况反馈和向社会公开。这些规定将进一步促进审查工作的规范化。

建立健全九项制度机制

为全面保障新时代备案审查工作顺利开展，条例规定了九项制度机制。一是建立常委会会议听取审议备案审查工作报告制度，促进常委会积极履行备案审查职责、加强备案审查工作领导，推动社会各界了解认识和支持备案审查工作，促使制定机关提高规范性文件制定质量，切实提高监督实效。二是建立统筹协调机制，要求县级以上人大常委会加强对备案审查工作的组织领导和队伍建设，协调解决备案审查工作中的重点难点问题。三是建立备案督促和通报机制，督促制定机关履行报备职责，主动落实“有件必备”的要求。四是建立信息共享机制，加强常委会法制工作机构与人大有关的专门委员会、常委会其他工作机构以及制定机关的联系，促进备案审查信息共享，推动形成分工协作、各有侧重、相互配合的工作局面，增强审查合力。五是建立意见征集机制，明确规范性文件审查研究过程中，可以征求相关单位、专家学者或者利害关系人意见，增强审查工作的科学性、民主性和精准性。六是建立引导社会各方面有序参与备案审查工作机制，畅通提出审查要求和审查建议的渠道，充分听取提出审查要求的国家机关、审查建议的有关机关、组织和公民的意见。七是建立委托参与研究机制。委托有条件的高等院校、科研机构、行业协会、智库等对规范性文件进行研究，充分发挥其作用。八是建立县级以上人大常委会与同级党委、政府、法院、检察院以及下一级人大常委会衔接联动工作机制，加强信息交流共享和工作协作，实现备案审查全覆盖，切实保证国家法制统一。九是建立信息化保障机制，建设使用全省统一的备案审查信息平台，构建互联互通、上下联动的备案审查工作格局，提高工作效能。

“问题文件”不自行修改废止将撤销并通报

为确保备案审查工作顺利开展，条例设置了相应的法律责任：一是针对备案审查工作实践中容易出现的未按规定报备的问题，规定县级以上人大常委会法制工作机构应当通知制定机关限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令其限期改正；拒不改正的，应当提出处理意见，经常委会主任会议决定后，建议其对相关责任人员依法给予处分。二是针对制定机关未按审查意见纠正的问题，明确规定由常委会依法撤销后给予通报。通过建立健全责任追究机制，强化制度刚性，增强人大监督权威，确保备案审查制度规范有效执行，切实提升备案审查工作实效。■