我国城市地下空间确权登记态势与机制研究

张潆文 张富刚 吴春岐 李凯

摘要：城市地下空间开发是新时期全面提升城市土地资源节约集约利用水平，有效破解资源供需矛盾，实现城市转型升级发展的科学途径。城市土地空间利用内在机理分析表明，应坚持多元学科融合、系统思维视野、全域链条认知的基本研究方法论，制度、政策、技术和管理四大环节发力是重要切入点;其中，调查评价是基础，规划利用是关键，确权登记是保障。实践分析表明，城市地下空间确权登记事关工作全局，现实需求愈加强烈，总体工作态势向好，但仍存在地下空间权属争议纠纷不断，登记权属来源文件等基础资料有待细化完善，确权登记工作的规范化水平不高，确权登记发证覆盖率不高等诸多问题，其根源在于缺乏配套完善的法律政策，缺乏科学高效衔接的管理体制以及受地下空间开发的不确定性等自身客观条件所限。基于理论解构与实践分析，亟需健全政策法律体系和技术标准体系，妥善化解历史遗留难题和探索空间权利预登记、验收和抵押制度，推动我国城市地下空间确权登记规范运行和空间资源高效优化配置。

关键词：城市地下空间;确权登记;态势;机制

中图分类号：TU984 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）06-0063-69 收稿日期：2019-04-19

随着国家经济社会快速转型发展，新型工业化、城镇型战略加快推进，我国资源供需矛盾日趋紧张，资源环境约束压力日益加大。地下空间资源是我国自然资源的客体类型组成，是经济社会发展的重要物质基础和空间载体。长期实践表明，加强城市立体化开发利用，充分挖掘城市地下空间资源，可以有效促进土地集约节约利用、缓解城市用地压力、保护城市景观生态环境系统、解决应对交通拥堵等传统城市管理难题。近年来，在轨道交通、综合管网快速建设的带动下，以北京、上海、广州、深圳等地区城市地下空间建设发展迅猛，涌现了大量實践创新案例，引领我国城市地下空间利用进入了新阶段。

梳理发现，当前关于城市地下空间研究涉及法学、土地资源管理学、工程学、测绘学、城市规划学等多个学科，分别围绕地下空间规划编制、土地利用配置方式、土地出让金收取、工程施工建设、测绘技术、确权登记等多领域环节从不同视角开展研究探索，大多数研究主要以规划设计、开发利用、工程建设等前端领域环节为主，而地下空间确权登记工作内在机理以及政策制度研究略显薄弱，即使已有为数不多的研究也与现行不动产统一登记制度改革等最新精神缺乏衔接，如在权利设定称谓、取得方式、权利内容等实体法层面以及空间权籍调查、登记申请材料、办理流程等程序法层面诸多理论与实务盲点。本文通过摸清我国城市地下空间利用尤其是确权登记工作的现状态势、解构内在运行机制，探究现实问题及其成因，从而提出有关政策建议，对于积极回应广大企业群众主体需求，严格保护权利人合法权益，维护市场交易安全，促进我国城市地下空间资源科学高效配置、助力城市转型升级发展乃至国家生态文明建设具有重大理论与实践意义。

1我国城市地下空间确权登记总体态势分析及内在运行机理剖析

1.1总体态势分析

当前，正值我国新型工业化城镇化战略加快推进、资源节约型和生态友好型社会建设齐头并进，生态文明建设全面提速的新阶段，城市地下空间资源开发利用集约化、多元化、规范化态势明显，开发利用形态和方式日新月异，诸如平战结合的人防工程、地铁、地下商业街、地下停车场、地下市政公共设施综合管网、地下综合交通枢纽等大量实践生动案例应运而生。与此同时，伴随不动产统一登记制度在我国基层的全面落地，广大企业主体和百姓群众的权利保护意识逐步提高，各类权利纠纷争议频发高发，滋生诸多社会治理难题。其中，以各类大中城市范围内物业小区的地下空间开发利用与产权登记问题为代表，备受社会舆论关注。如2017年1月17日《人民日报》曾刊登“所有权复杂，开发商赔钱，业主叫苦不迭;部分小区——地下空空、地上难停”一文，引发各界强烈反响。加上各地司法判例结果存在差异，成为理论界和实务界的热议焦点，推动着我国城市地下空间研究工作正从单一走向综合，从局部走向全面。

通过深入实地调查和系统科学分析认为，当前我国城市地下空间已进入积极顺应我国资源需求约束趋紧、生态环境压力加大新形势新要求，工作重心正逐步从规划与开发利用转向产权保护的新阶段。一方面，为积极响应多元主体的强烈实践需求，地方层面不断加快制度供给，创新技术支撑保障，进行了大量行之有效探索，取得了明显成效;另一方面，在加快推进全面依法行政、依法治国战略背景下，地方多元化实践差异很大，缺乏统一规制，尤其在土地出让金收取管理、权利范围确定、不动产登记严格依法规范等关键领域，面对法定原则的刚性约束，压力巨大，迫切需要国家宏观制度设计。具体而言，主要体现为以下三大特征。

一是现实意愿需求愈加强烈。为了更好地维护权利人的合法权利、体现地下空间的资产价值，越来越多的产权主体希望能够对其所有地下空间进行确权登记。经调研，不仅一些经营性用途的地下商业等开发和建设主体急需进行确权登记，以更好保护自身合法权益，实现抵押、出让等相关权益;地铁等公益性基础设施等开发建设主体以及城市特殊区域管理委员会（例如北京CBD管委会）等综合管理部门也都明确表达了确权登记的强烈愿望，以便于更好维护地下公共设施，合理有序推动相关管理工作。现实的迫切需求为全面加快推进确权登记工作提供了良好外部环境。

二是地方性政策法律愈加完善，基于现实需求，城市地下空间确权登记立法工作备受重视，《不动产登记暂行条例实施细则》第34条第3款和第39条等作出了总体要求。在地方实践中，经济较发达的东部沿海地市陆续就地下空间开发利用制度积极探索，相继出台了一些地方性法规、规章、规范性文件。据不完全统计，截至目前，除了针对地下人防和地下市政交通等管理、登记的特殊规定外，我国已有40余个省、市、地区制定了地下空间开发利用管理方面的规章和规范性文件。这些地方法规、规章对促进城市建立地下空间管理制度起到了积极作用，有些更是直接用于指导和规范地下空间开发利用活动，对全国其他地区起到了很好的示范和借鉴作用。

三是登记实践愈加普遍。经过多年的地方探索，我国城市地下空间确权登记愈加普遍和规范。按照建设类型划分，城市地下空间主要分为单建（指独立开发建设的地下空间）和结建（指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间）两大类。根据大多数地方规定和通行做法，结建地下空间与地表用地一并确权登记，单建城市地下空间确权登也逐渐由空白领域到受到重视。据调研资料显示，截至2013年7月，广州市办理单建地下空间房地产登记18宗，涉及建筑面积26万平方米;南京市单建地下空间确权登记40余宗。

1.2内在运行机理剖析

从传统地理学视角看，城市地下空间资源开发利用是一个复杂综合性议题，是传统资源科学领域研究向新时代自然资源与生态环境科学交互研究的新领地，涉及资源、环境、生态、规划、工程、测绘、法学、管理学等多个学科。人地关系地域系统是城市地下空间资源开发利用管理的重要理论基础，人口一资源一环境一发展是其重要研究逻辑主线和科学思维范式。我国城市地下空间资源研究必须跳出传统土地资源管理的视野，立足大资源、大环境等综合全域角度，以深度揭示其表征特征背后的内在机制为基本前提。既要剖析新时期不同区域、不同时期与城市地下空间资源息息相关的人口子系统、资源子系统、环境子系统和发展子系统的内涵外延和时空特征，也要准确释义四大子系统之间的科学作用机制及逻辑内涵，将系统论思维贯彻研究工作全过程。从实践角度看，我国城市地下空间开发利用问题主要与制度、政策、技术和管理四大环节密切关联;其中，制度顶层设计是包括城市地下空间确权登记在内的系列诸多问题的前提和基础，政策有效供给是其重要关键，现代技术手段是其重要支撑保障，科学高效协同管理是整个工作得以顺利运行的外部保障，四者环环相扣、缺一不可。

研究认为，我国城市地下空间资源开发的工作链条可概括为一句话：即调查评价是基础，规划利用是关键，确权登记是保障。具体而言，主要工作流程如下：

一是開展资源统一调查、统一评价，是整个工作的源头和发起端。通过调查评价监测分析，全面摸清城市地表、地上、地下空间资源本底情况，分析其具有数量、结构等自然状况信息和权属状况信息至关重要。

二是科学制定城市空间规划体系，明确空间布局和优先开发时序是城市空间资源开发的重要依据和指导，具有统筹引领作用;以此为基础，探索科学的城市空间资源科学利用方式，明确土地权利配置途径、权利取得方式，科学评估资源价值及市场价格，进行市场化有效配置，是整项工作的关键所在。

三是按照不动产统一登记制度要求，融合具体差异特性要求，开展城市地下空间权利的权利确认，明确权利的法定主体和权利内容等实体法内容，然后将其予以法定记载，纳入不动产登记簿，使得权利人的合法权利得以法定公示，充分彰显权利人的合法权益，对于维护权利人合法财产权益、维护市场交易安全，促进地下空间资源合理高效利用具有重要的法治保障功能，具体如图1所示。

2我国城市地下空间确权登记工作存在问题及原因剖析

2.1存在问题

城市地下空间开发问题具有政策复杂性、技术要求高、管理跨度广等特点，决定了其实践工作中存在机遇与挑战并存、问题与矛盾交织的局面。虽然，经常长期努力探索，我国城市地下空间确权登记工作态势向好，但距离现行产权管理和保护的要求仍有很大差距，距离自然资源统一管理尤其生态文明体制改革的最新精神仍有一定差距，主要体现如下方面。

2.1.1地下空间的权属争议纠纷不断

产权明晰是市场经济的基本前提。然而，当前城市地下空间的确权认定仍存在诸多争议，给整个地下空间资源开发带来严重掣肘。例如，在地铁规划建设时，常遇到来自相应地表权利人的阻力;即使在地铁项目建成后，相关权利设置上又极易产生冲突。这些争议和不确定性，需要进行大量沟通和协调，不仅影响地下空间的合理规划和建设进展，也影响了权利的公平配置，加之对相关权利人的救济与保护机制不畅通，极易引发诸多社会不稳定乱象，进而影响地下空间开发利用的积极性和主动性。

2.1.2确权登记发证覆盖率不高

实践表明，虽然当前地下空间开发利用愈加普遍，但真正进行确权登记的非常有限。全国范围内，在地下空间利用中占较大比例的地铁、人防工程的确权登记发证率并不高;据调研，北京市现有单建地下空间大多数都没有登记，地铁的轨道和站厅等地下空间登记也基本处于空白;广州市的地铁、人防工程等极少完成登记。这些大量“应登未登”的不动产由于缺乏严格意义上的物权保护，后续极有可能发生权利侵害事件，无论是对权利人而言，还是整个城市发展都是一大不安定隐患因素。

2.1.3登记权属来源文件等基础资料不完整、不规范

作为地下空间确权登记的重要法律依据，权属来源资料至关重要。现有土地权属来源材料、竣工验收材料等内容普遍不完整。经调研，不少地下建设用地土地权属来源文件中并没有标明地下起止深度、建筑规模、四至范围等内容，至多粗略标明以规划而定;部分结建项目地下空间部分也仅是在开发立项阶段增加了人防部门的审批环节，并没有在相应用地、规划等批准文件中明确高程、范围等相关指标。这直接导致在基层不动产登记实务操作难以执行，大量登记申请无从启动或无法受理。

2.1.4确权登记工作的规范化水平有待提高

研究发现，各地确权登记实务操作的做法各异，总体上工作规范化水平不高。一方面，登记簿的记载事项有待补充完整。对于结建项目，北京市相关登记实例中基本没有标注地下部分的范围、高度、规模等指标，仅在用途或备注栏注明为地下车库或人防设施等;广州市对地下车位登记也仅标明房地坐落，无单独注明“地下”。对于单建项目，北京市为数不多的相关登记对象多是道路、绿地等公共用地下的单建空间，从相关资料和调研材料来看，登记内容仅限于就地下空间的面积进行了描述，登记簿也只是登记了平面的四至范围，并在权利类型标注为“地下”，登记要素没有空间立体信息，包括地下起止深度、规模面积和地下层数等关键指标。另一方面，登记薄表达有待完善规范。除上海市和深圳市已有初步探索外，北京市、福州市、宁波市等大多地区的地下空间登记附图均以二维方式表达，没有三维图纸，且仅用与地上建筑物相反的线型（虚线和实线）表达地下空间，不能有效表现空间实际利用形态。受制于城市地下空间确权登记工作复杂性影响，其已有的登记工作质量与现行不动产统一登记规范化要求尚有较大差距。

2.2原因剖析

2.2.1缺乏配套完善的法律政策规范

较之于西方发达国家，我国对地下空间开发利用起步较晚，对其规范管理略显滞后。目前，关于地下空间确权登记相关问题，中央层面立法仍处于探索阶段，仅有个别法律政策文件中的一些条款对其进行了原则性规定，尚无专门针对地下空间确权和登记的相关法律法规。已有地方层面的立法实践，主要立足自身实际出发，制度政策内容千差万别。对于土地空间利用权利的设定范围、权能以及不同权利人之间的有效衔接等难点问题，缺乏统一的上位法律依据;对于占比较大的地铁、地下管线管廊、人防等又各自适用不同的政策法规，缺乏衔接和配套。这些欠缺使得地下空间的开发建设行为缺乏有效的制度管控和科学引导，不仅制约了地下空间的科学合理开发利用，也影响了相关确权登记工作的有序进行。

2.2.2缺乏科学高效衔接的管理体制

从行政管理来说，地下空间开发利用涉及发改、国土、规划、民防、市政、交通水电公司、以及开发建设公司等多个部门，由于管理主体条块分割、机制不顺，多头管理、交叉运作、管理重叠、职能缺位等现象严重，许多地方均采用“一事一议”的模式处理地下空间开发利用的争议和事项，缺乏规范性和协调性，影响确权登记的落地实施。这种按照工作链条分块切割、多头管理的现状，极大地增加了城市地下空间开发利用的管理成本，不同部门由于法律政策的适用援引、自由裁量空间、技术标准规范等差异，导致确权登记工作难以推进，产生大量的历史性遗留问题长期悬而未决，严重影响了开发主体建设的投资积极性，不利于城市地下空间资源的合理高效利用。

2.2.3缺乏科学规范的开发建设流程

受地下空间开发的不确定性等客观条件限制，加之“重建设、轻权属”“时间紧、任务重”现象普遍，地下工程开发建设的审批程序复杂、时间较长，地下空间开发利用流程的规范性和系统性不足，传导影响后端链条工作推进。尤其为保证地铁等重大工程按时完成，土地手续常不完备，竣工验收程序常不规范，相关文件图纸等普遍缺失，这些都增加了地下空间确权登记的复杂性和难度。此外，南于规划方案局限、地质条件复杂，在实际建设中，施工方案往往需要根据实际情况进行调整和优化，只有竣工后才能明确具体空间范围，这既使得工程前期规划审批文件不能完全作为地下空间确权登记的依据，又造成了地下空间登记发证程序存在“两难”困境：即获得土地时发证则依据不足，竣工验收后发证则不利于保护抵押融资等合法权益。

3完善我国城市地下空间确权登记的政策建议

基于以上研判分析，结合自身大量实地调研和理论思考，研究认为我国城市地下空间开发利用必须以置于新时代生态文明体制改革发展战略大局，密切结合自然资源管理统一制度改革最新要求，坚持系统性全域思维视角，坚持积极引导与规范管理并重，坚持工程建设与权属管理并存，紧紧扭住确权登记这一关键环节，以不动产统一登记制度要求为根本遵循，强化确权登记政策完善与创新发展，进一步倒逼完善开发利用规划等前段业务流程规范，助力城市地下空间资源科学优化配置和持续规范管理。建议从以下具体方面入手。

3.1尽快建立健全城市地下空间确权登记政策法律体系

建议以不动产统一登记制度改革深化为契机，充分结合城市地下空间开发利用的自身特性，进一步总结上海市、广州市等先行地区的先进经验，从国家层面上联动土地利用管理与地籍管理两大关键环节，研究出台《城市地下空间利用与确权登记办法》，实现从源头到末端的全程规范管理。重点明确城市地下空间权利设定、空间范围等确权登记核心内容，切实将城市地下空间及其建（构）筑物一体纳入不动产统一登记体系中，予以规范推进。同时，积极督促各地区加强政府统领和部门协同，特别是加大国土与规划、建设、人防等相关部门的沟通，尽快出台有关地方性法规，通过完善法制手段予以科学保障。

3.2深化完善城市地下空间确权登记技术标准体系建设

坚持以标准化为先导，以规范化为目标，围绕城市地下空间开发利用、确权登记、测绘调查、信息管理等技术难点，尽快从国家层面研究制定《地下空间权籍测量技术规范》等有关技术标准体系，如不动产三维权籍调查成果的形式表达、内容要点、工作程序等，为全国各地实践提供技术参考依据和指南。同时，积极总结地方的各类先进做法和经验模式，在《不动产登记操作规范（试行）》的基础上，从各类登记的申请适用情形、提交申请材料清单、登记审查要点、登簿记载等全流程环节出发，进一步細化城市地下空间确权登记发证的实务操作规范要点。同时，细化不动产登记信息管理平台功能设计，完善不动产权籍调查数据库结构，优化完善不动产登记簿中的个别指标设计，形成一套适应城市地下空间确权登记的配套技术标准体系。

3.3妥善解决城市地下空间确权登记历史遗留问题

建议加快推进城市地下空间确权登记历史遗留问题研究攻关力度，首先，组织开展各地城市地下空间开发确权登记领域的各类历史遗留问题全面摸底排查工作，全面详实摸清历史遗留问题的数量、类型及成因，予以清册建档。其次，按照尊重历史、分类处理、依法依规、便民利民的原则，对历史遗留问题采从历史眼光辩证对待，逐一从政策、技术、管理等环节人手研究破解对策。最后，突出地方政府在破解历史遗留问题方面的责任主体，由国土、规划、建设、人防等部门联动，创新部门体制融合协同方式，为积极稳妥化解各类历史遗留问题，切实提高登记发证率，依法维护好权利人的合法权益提供组织管理保障。

3.4创新探索建立空间权利预登记、验收和抵押制度

针对城市地下空间开发利用的特殊性、复杂性等客观现实，坚持完善与创新并举，积极鼓励地方积极探索设立地下空间的预登记和验收制度。地下空间的供应和预登记应以规划设计条件确定的空间红线范围为准，并将宗地平面图升级转换为立体空间三维图，按照合同工程建设周期的规定要求设定预发证的有效期，到期后经过相关部门的验收手续，调整实际地下空间权利范围，并换发正式的不动产权证书。同时，对于尚未形成地下空间的抵押权，必须强调规划部门规划设计条件的严肃性，类似于住宅用地的容积率要求，不得随意更改地下空间权利范围。建议参照地下空间出让价款的规则，按照地表使用权的一定比例打折设立抵押权，对于经过验收后实际已经形成的地下空间建设用地使用权，则根据实际价值情况及双方当事人民事自愿科学设立抵押权。

总之，我国城市地下空间开发研究是一个由来已久的复杂课题，已有研究明显滞后实践发展需求。今后一段时期内，我国城市地下空间开发利用势必明显提速，其内在运行机制日趋复杂，融合法律、技术、管理等多元学科技术优势，引领从源头到末端的全流程规范管理，实现城市地下空间开发利用有序推进，是我们面临的共同议题，必须持续深化研究。