武汉工程建设项目行政审批改革：措施与成效

张梓妍 明承瀚 徐晓林

摘要：工程建设项目由于涉及面广、审批主体多、社会影响大、经济拉动力强，一直以来都是我国行政审批改革的重点对象和难点领域。以工程建设项目审批制度改革试点为契机，以武汉市为例，对其最新改革措施进行介绍，并分析其成效，以期促进理论和实践的及时对话，促进改革经验的交流和扩散。

关键词：工程建设项目;行政审批;改革

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）06-0044-54 收稿日期：2019-04-26

1引言

长期以来，党中央和国务院高度重視行政审批制度改革。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，行政审批制度改革在全国正式拉开序幕。2002年至2018年，国务院部门先后13次发文取消、下放和调整行政审批事项共计2987项（数据来源：中国机构编制网“行政审批制度改革”专栏）。在行政审批制度改革中，工程建设项目由于涉及面广、审批主体多、审查具有技术性、社会影响大、经济拉动力强，一直以来都是改革的重点对象和难点领域，也是各地改革实践重要的练兵场。在新形势下，针对社会需求，国家对行政审批改革提出了新的要求。2018年，中央政府工作报告要求：继续深化“放管服”改革，全面实施市场准入负面清单制度，争取把工程建设项目审批时间再压减一半。紧接着，国务院发布《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发[2018]33号），要求“对工程建设项目审批制度进行全流程、全覆盖改革，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，到2020年，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系”，同时，将武汉市列为全国16个改革试点省、市之一。2019年，中央政府工作报告明确要求“在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短”，再次对改革任务、改革目标进行了明确。

在行政审批制度改革中，武汉市长期居于领先地位，在诸多方面位居前列。2018年，武汉市积极响应改革试点要求，发布《武汉市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》（武政办[2018]86号）等一系列文件，正式启动工程建设项目审批改革。对武汉市改革的典型措施进行介绍，并分析其成效，能促进对改革进展的及时评估，加强理论与实践的对话，促进武汉乃至全国工程建设项目审批改革的稳步推进。

2最新改革措施

2018年，武汉市以成为全国工程建设项目审批制度改革试点为契机，以继续深化“放管服”改革和优化营商环境为目标，根据国务院最新要求，针对改革制定了一系列相关文件。根据项目类型、投资类别、规模大小等标准，将工程建设项目划分为政府投资房屋建筑、政府投资市政工程、社会投资一般项目、社会投资中小型项目和带方案出让土地项目等5类，并分别制定审批流程;并将审批流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等4个阶段，每个阶段设立相应的牵头部门，并明确有关责任单位，具体如表l所示。

在具体业务中，政府投资房屋建筑和社会投资一般项目比较常见，更具有典型性和研究价值。本文重点关注政府投资房屋建筑类型项目的审批，绘制相应审批流程图，并分阶段进行介绍。政府投资房屋建筑项目审批各阶段主要审批事项和技术服务事项如表2所示，审批流程如图1所示。

2.1立项用地规划许可阶段

首先，由项目单位提出申请并提交相关材料，市民之家综合窗口进行预判，明确项目的有关办理流程，一次性告知项目办理需提交的材料清单。符合划拨类的项目，窗口受理后开展联合审批，由国土规划部门办理选址意见书、用地预审意见，由发改部门办理可行性研究报告的批复，其中发改部门采取备案制的项目，选址意见书可以根据实际情况予以简化。其次，划拨类项目立项选址完成后，国土规划部门可提前开展不动产权调查、勘测定界报告及审查等技术服务工作。使用国有建设用地的项目，由国土规划部门并联办理用地规划许可证及规划条件，涉及农用地转用或集体用地征收，需要落实征地补偿安置方案;如果暂时不具备办理用地规划许可证条件的项目，由国土规划部门依据可行性研究报告的批复先办理规划条件，依据条件可以先审查方案并办理工程规划许可证。最后，是土地供应，划拨类项目由国土规划部门依据用地规划许可证和规划条件办理土地划拨决定书。涉及农用地转用或集体用地征收的项目，在取得建设用地批准书后同时办理用地规划许可证和土地划拨决定书。

2.2工程建设许可阶段

首先，在方案审批阶段，划拨类土地使用需出示规划设计条件，出让类土地使用需出示成交请确认书，通过市规委会、市政府专题会对规划设计方案进行审查，合格后出具规划方案批准意见书。其次，在并联审批阶段，对于涉及航空、国安、军事、文保、地铁等复杂的特殊建设项目由市、区政务服务办公室组织国土规划部门与相关部门联合会审;在图纸审核阶段，部分服务事项实行告知承诺制，如所有日照分析、建筑面积校核两个服务事项在申请人自愿的前提下均可推行告知承诺制。最后，核发建设工程规划许可证，同时，发改委通过委托评审的方式对政府投资项目初步设计进行审批。

2.3施工许可阶段

项目单位在综合窗口提交材料进行申请，窗口受理后统一登记，检查合格之后将申请材料分发给市水务局、市环保局、市发展改革委、市交委各审批部门同时进行审批，涉及洪水影响评价审批、建设项目环境影响评价文件审批、生产建设项目水土保持方案审批等五类事项。各审批部门须在规定时限内完成审批，并向市民之家专门窗口反馈结果，全部通过后，由市城乡建设委制作颁发建筑工程许可证，并由市民之家综合窗口统一发放。

2.4批后监管与竣工验收阶段

在工程完工后，项目单位向市民之家二楼综合窗口提交工程竣工验收资料和建设工程档案验收认可文件，综合窗口对材料进行形式审查，并将材料分发至市国土规划局、市公安消防局、市人防办、市园林局四个部门进行联合审查、验收，检验合格后由城乡建设委对房屋建筑工程竣工验收备案，由综合窗口发放不动产登记证。

3重点改革内容

开展改革的最终目的在于通过优化审批促进经济社会高质量发展，需要整体规划、稳固基础、逐步推行。总体而言，当前武汉市工程建设项目审批改革重点主要体现在融合审批资源、推行告知承诺制、推行并联审批、优化帮办代办服务等几个方面，如图2所示。

首先，通过线下设立综合收发件窗口、线上应用统一业务平台，将相关审批资源进行汇聚、整合，为简化流程奠定基础。其次，推行告知承诺制，能有效减少不合理、不必要的前置条件，降低企业申办成本，缩减审批时限。再次，以并联审批为突破口，以事项办理为逻辑，围绕申办项目主题而非审批事項开展服务，有利于提供一站式场景服务，有效减轻申办企业的负担。最后，完善帮办代办制度，提供全程服务，能更进一步释放企业压力，让企业体验到服务获得感。

3.1融合审批资源，全面升级审批平台

线下设立综合收发件窗口。目前，武汉市在市级政务服务中心（市民之家）设立了立项用地规划许可综合收发件，工程规划许可综合收发件、评估事项综合收发件、综合报装（水电气、通信）、施工许可综合收发件、竣工验收综合收发件等多个综合窗口，统一工程建设项目各阶段所有审批事项的收件起点和发件终点。综合窗口负责收件预审、分发审批、协调进度、汇总发件，对线下资源进行了有机整合，免去了申办人分别向各部门递交材料所需的人、财、物消耗，减免了各相关部门所需共性材料的重复提交。

线上对各相关业务系统进行吸收整合。目前，武汉市所有工程建设项目的审批工作均需在湖北省投资项目在线审批监管平台（http：//www.hbtzls.gov.en）上进行，原有云端武汉·网上办事大厅停用，各部门业务系统也强制要求与全省平台对接或停用，通过统一受理及全程监管，全面覆盖工程建设项目各阶段所有审批事项以及技术审查、市政公用服务、中介服务等事项，有效杜绝各环节审批事项出现体外循环，并促进审批数据在各部门之间的互联互通和共享复用。

3.2推行告知承诺制

根据国办发[2018]33号文要求，武汉市结合实际情况，在武政办[2018]86号文中要求推行告知承诺制，对实施告知承诺制的事项及具体要求进行了说明，并对配套的事中、事后监管以及信用体系建设等工作做出了详细部署。目前，实行告知承诺制的审批事项主要集中在各类建设工程项目的规划许可和施工许可阶段，如表3所示。

推行告知承诺制意味着单位作出书面承诺后，能直接获取职能部门的审批决定并进入后续流程直至进行施工，若因未兑现承诺而在工程过程中撤销审批决定，可能会导致工程中止并引发连锁反应，造成社会损失。因而，推行告知承诺制针对的审批事项主要有以下两个特点：①若不符合审批条件，能够通过事中事后监管进行纠正;②该事项不会产生严重的后果。可以发现，推行告知承诺制，企业在项目审批前期无需在相关证明及评价事项上花费精力，仅需践诺施工，就不会对后续事宜产生影响。

3.3推行并联审批

传统审批模式下，申办单位按照规定，采取串联方式，逐个前往各个审批部门或办事窗口提交申请和相关材料，一件事项办结后方可携带办理结果及相关材料到下一部门办理后续审批事项，如图3所示。按此逻辑，直至竣工验收和公共设施接入服务，申办单位将耗费巨大的时间及人财物资源来“跑手续”，营商环境严重阻碍了经济社会的发展和进步。因此，只有对这一审批逻辑进行改革，工程建设项目审批改革才有可能取得实质性成效。

目前，武汉市大力推行并联审批，为每个项目生成唯一项目代码，作为事项审批、流转全过程中的唯一“电子身份代码”，按照工程建设项目阶段划分及各阶段审批事项所涉及的主要单位，在每个阶段确定一家牵头部门，明确其职责，实行“一家牵头、并联审批、统一收费、限时办结”，由牵头部门组织和协调其他相关部门在限定时间内完成相应阶段的审批事项。每个阶段的运行模式，如图4所示。

在各个并联审批阶段，申办单位只需按项目所处阶段将申请材料交至武汉市民之家相应的综合窗口，收件人员负责对共性材料进行审核，并查验各相关部门所需专门材料是否合规;综合窗口将材料分发至各个审批部门，由其在限定时间内审核完毕，将办结结果反馈至综合窗口;综合窗口汇总各部门结果后，向申办单位发件。在这个过程中，若由各种原因导致某部门收到的材料不合规，则由该部门向申办单位反馈，通知其补正材料。推行并联审批，能有效解决以往申办单位辗转奔波于各部门、重复提交繁琐资料的问题，有利于推进碎片化服务的整合进程和整合效度。

3.4优化“帮办代办”服务

为进一步减轻企业负担，优化营商环境，武汉市民之家设立了工业投资项目帮办代办中心（以下简称“帮办中心”），配备专业代办员及项目投资咨询专家，对于符合武汉市产业导向的项目，帮办中心与其签订代办协议，免费提供全程一站式代办服务。帮办业务平台数据显示，从2016年开始运行以来，截至2018年8月，已为341个相关项目提供服务，其中73项已经办结，其余都处于不同项目阶段。开展审批改革试点，对帮办代办以及其他中介服务提出了更高的要求。目前，武汉市已对帮办代办业务管理系统进行升级，建立中介服务网上交易平台，并与湖北省行政审批中介服务网对接，能够对中介服务实施全过程监管。

武汉市以帮办代办为切入口，利用帮办中心专业化服务，有效连通了政府审批部门和项目单位之间沟通、协调和服务的桥梁。帮办中心接手重难点项目之后，一系列行政审批和公共服务事项均由其代办，项目单位可以将重心放在工程的建设规划、时间周期控制等方面，从而保证项目质量。同时，规范中介服务，能优化市场秩序，营造更好的营商环境，提升城市发展软环境竞争力，促进武汉高质量发展。

4当前改革成效

当前，武汉市工程建设项目审批制度改革初显成效。不仅提高了审批部门的办事效率、凸显了以人为本的服务宗旨，而且方便了企业办事，较大程度提高了公众的获得感。

4.1企业办事成本有所降低

（1）审批材料减少。在流程优化及设立各审批阶段综合窗口之后，办事人不再需要重复递交各种材料。在立项用地规划许可阶段，申请人通过线上平台或线下窗口，提交所需材料，开始整个审批流程。各阶段前后衔接，自动向后触发。当后一审批流程触发启动时，办事人仅需提供该阶段所需补充的材料，在之前阶段所提供过的材料信息及前一阶段的审批结果均无需提交。

（2）审批时间缩短/降低时间成本。通过审批改革，每个审批事项以及每个审批阶段的审批时长被大量压缩，时间远低于法定批复时间。目前在材料齐全的情况下，政府投资房屋建筑項目（非国有建设用地）的审批时长最短为87个工作日，而社会投资一般项目（含土地交易全流程）的审批时长最短为70个工作日。极大地缩短了项目开工所需时间，加快了项目落地速度，促进经济的发展。

（3）企业办事更加方便快捷。一方面，线上提供办事指南，规范办事文本，一次性告知所需材料，使公众能够快速准确获取信息，减少跑腿次数。申报材料的填写规范及相关表格都可以在网站上自行下载，同时进入正常审批流程后还可以通过网站查询审批情况，实时掌握工程建设项目的审批进度，真正实现“不见面”审批。另一方面，线下在武汉市民之家二楼专门开设“综合受理窗口”，涉及到相关审批部门、市政公用服务单位以及中介机构全部进驻市民之家。项目单位的申报人员只需提前准备好材料，到综合窗口申报相关审批事项即可。通过降低公众与政府的信息不对称，减少办事的多头为政，提升公众的改革获得感。

4.2总体审批效率有所提高

资料显示，在武汉市漫长的工程建设项目审批制度改革中，各个阶段和环节都在逐步优化。以2017年和2018年的工程建设审批时限为例，改革之后，审批时限有所缩短，审批效率有一定提高，如表4所示。

效率提高主要表现在以下两方面：

（l）审批时限缩短，每个阶段都有所体现，整体审批时长由30个工作日压缩至23个工作日。首先，取消方案咨询阶段，直接减少了一个审批环节，实现缩短12个工作日乃至更多;其次，并联审批阶段由以前的7个工作日变为现在的不计入国土规划审批用时，2017年必须同步征求各协审单位的意见，现在是常规项目走流程就可以，只有特殊项目才需要联合审查会，现行方案相对更加灵活;最后，图纸审核（2017年称之为单体审核）阶段，由7个工作日减少至3个工作日，审批时间明显缩短。2018年由于国家政策的推动，武汉市的审批改革力度也较大，流程和时限都做了较大幅度的调整。

（2）流程得到有效整合。2007年，武汉市开始对工程建设项目审批进行改革，开始将单个部门逐步审核的串联审批模式，逐渐向由多个部门同时审核的并联审批模式转变，审批不再以前一个部门审批的完成为前提，各部门可以同时进行。每个阶段牵头部门的设立有效减少了交叉审批和重复审批的问题，对审批流程的整合使其从分散走向整体化。武汉市的行政审批改革极大提高了审批部门的工作效率，带动了工作人员的积极性，凸显了以人为本的服务型政府的宗旨。

5启示与讨论

武汉市当前的改革措施为全面开展工程建设项目审批改革提供了良好的经验借鉴，但也存在部分问题。主要体现在以下几个方面。

5.1统一审批起点和终点

统一审批起点和终点，有利于审批流程的优化和审批项目的集中管理，但增加了部分项目的申办成本。当前，全市所有工程建设项目的审批申办，都必须通过武汉市民之家设立的综合窗口提交材料，初审通过并生成项目编号后，才能开始备审批事项。综合窗口负责向各市级职能部门或各区级行政审批局流转，审批完成后，由综合窗口汇总办理结果，向申办企业发放相关资质证明或证照。而在以往，由各审批部门自行受理申报，存在业务登记不及时、应用系统互不相通等问题，极易导致管理上的混乱。通过统一起点，全程记录，有利于实时掌握全市概况，从程序上对行政审批行为进行约束和规范;也有利于政府科学决策，从全局化、系统化的视角对全市规划与设计进行把控。但是，当前改革采取一刀切的做法，直接废止了原有流程。一方面，审批前台后台两张皮。按照设计，由综合窗口完成预审、受理、督办等工作，企业仅需与综合窗口对接即可。但目前综合窗口业务能力有限，仅能完成常规材料的审核，对于专业化材料，仍需企业自己在审批流程开启后，与各部门联系、递交。因改革而能避免重复提交部分材料所带来的收益，不及后续重新往返各部门所带来的支出。另一方面，增加了区级项目的繁琐程度。区级项目先在市级综合窗口申办，流转至区审批局，办结后又需返回综合窗口取件，明显增加了审批流程的繁琐程度，从程序上延长了审批事项所需时间。

5.2开展标准化建设

近年来，标准化建设得到了学界和业界的高度关注。研究表明，标准化有利于提升政府治理的系统性和府际关系的协调性，促进数据共享和服务融合，为审批改革提供更好的制度性环境，促进服务质量的持续改进。2018年1月1日，新修订的《中华人民共和国标准化法》开始实施，从立法层面将标准化工作提升到了“保障人身健康和生命财产安全，维护国家安全”的战略高度，对政府标准化工作协调机制、监督管理、国际化等作出了明确规定，标准化工作面临着全新的机遇和挑战。

2018年11月，武汉市发布《武汉市投资项目并联审批服务规范（征求意见稿）》等相关通知，表明行政审批服务相关标准化建设已经启动行，但截至2019年3月31日，仍无法检索到正式或试行规范。同时，各部门在审批过程中所遵循的“标准”并不统一，导致改革成效难以显现。可见，武汉市行政审批标准化工作仍面临着重大挑战。工程建设项目审批服务标准化工作是一项系统性工程，难以从单一维度提出有效的解决方案。可以在参照成都市武侯区、浙江省等地经验，并结合武汉市已有实践积累的基础上，遵循《标准化法》的最新要求，并参照霍尔三维结构模式，从时间、逻辑及知识3个维度开展标准化工作，如图5所示。

从专业和行业的角度看，应根据《标准化法》的立法精神，积极研究、制定、采用推荐性标准，在国家整体标准化体系的框架内，从专业视角对工程建设项目审批所涉及的行业术语、工作要求、评估准则等进行细化、统一。从审批阶段来看，应根据武汉市当前对工程建设项目审批阶段的划分，梳理各个阶段所涉及到的审批事项，明晰权责，对其大项、子项进行规范化、标准化。从事项和流程的角度看，应在梳理权责清单的基础上，按照事项办理逻辑，由事项标准化入手，配套对事项流程、办事指南、示范文本等进行标准化，进而对运行管理、服务规范、服务质量等进行标准化。

开展标准化建设能为工程建设项目提供良好的审批服务环境。将标准化的思维、理念和技术融入工程建设项目行政审批整个流程中，一方面能降低各相关主体之间的沟通和协调成本，保证各环节的顺畅衔接和自动触发;另一方面能提高各个审批环节的透明度、可预期性、公正性以及科学性，减少审批流程之外因素的影响，抑制政府寻租现象，营造出良好的审批服务环境，进而提升审批效率、提高政务服务质量。

5.3共享行政审批数据

行政审批数据的高效共享，有利于优化决策，提升各部门审批服务供给能力。当前武汉市已经启动系统整合工作，融合审批资源，但已有的整合，很大程度上还停留在综合窗口收发件、后台职能部门独自审批的状态，各部门审批系统之间并不连通，审批数据的共享复用还未达到理想程度。因此，有必要继续深化行政审批数据共享。

首先，审批系统的各功能应实现模块化，以便能敏捷应对环境变化，迅速根据政策要求和社会变化进行调整。当前，各审批职能部门的网站及独立运行，互不相通，项目申请人需要多填系统、多跑腿。因而武汉市应尽快整合并完善已有的审批系统，丰富工程建设项目各功能模块内容，加强各部门内部审批系统与市级、省级统一审批系统的数据对接。

其次，行政审批数据共享能带来显著的协同学效应，基于协同理论可知，所有审批职能部门的数据汇集在一起所产生的行政效率提升，必然大于各个部门单独效率提升简单加总之和。在改革前期，必须对数据的录入格式、存储方式等进行统一，实现数据标准化、规范化，才能推进数据共享互用。申请人和相关审批部门能够在审批系统中共享各个阶段所需的审批材料以及审批结果，实现审批信息整合、共享、利用，保障审批和文件的可靠性。涉及专业技术指标的，建设项目审批系统应增加相应数据字段，以适应部门内部审批系统的专业要求。在这个过程中，借助于物联网、云计算、大数据分析、人工智能等技术实行分布式采集、存储数据，集中运营、维护和管理数据，做到一个工程建设项目审批系统连接所有政府部门网站，不同部门按需调用，用户则能在不同网站、系统间实现单点登陆。

最后，在标准化基础上的数据共享，是改革能够顺利推行的必备基础，有利于审批效率的实质性提升。通过标准化，对行政审批数据的采集、存储、调用等行为以及数据本身的格式进行规范，能促进审批数据的统一标准化管理，便于事项审批数据在各阶段内外的顺畅流转，促进结果互认共用，达到“数据跑腿”的预期效果，实现各审批环节自动向后触发，提升审批效率。

6结语

当前正在开展的工程建设项目审批制度改革试点为开展行政审批制度改革研究提供了良好的契机和鲜活的素材。如何实现政府职能部门间的横向协作是公共行政永恒的研究主题，而行政审批制度改革研究与实践正是向着这一目标而开展的。对现有工程建设项目审批改革进行研究，明确其进展、成效及问题，分析、探讨进一步优化的路径，能为持续完善、优化改革实施方案提供参考，促进改革成效的提升。

由于国内外环境的变化、国家政策要求以及自身经济发展的需要，武汉市自2001年至今已进行多轮行政审批改革，并取得了较好成效，具有一定的示范效应。当前，武汉市工程建设项目主要划分为5种类型，审批流程则分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收4个阶段，同时开展以告知承诺制、升级整合审批系统与资源、加强并联审批、优化“帮办代办”服务等为重点内容的审批改革创新。进行审批改革后，一方面，申请人提交的审批材料有所减少、等待的审批时间有所缩短，跑腿次数有所降低;另一方面，工作人员的审批效率提高、政府部门之间的数据鸿沟缩小、审批成本降低。这些使得企业公众向政府申请审批时，办事更方便省心，能够提升公众对政府的信任，增强政府提供优质服务的信心，进而促进审批服务能力的提高。

武汉市行政审批制度改革走在全国前列，具有一定的示范效应。本文在介绍武汉市工程建设项目行政审批改革最新措施及重点改革内容的基礎上，分析其成效，探讨其经验价值及存在不足，能为武汉市改革的持续优化提供参考，为其他城市的行政审批改革提供借鉴，进而促进工程建设项目的顺利落地，发挥骨干企业的增长拉动作用，推动城市经济向好发展，提升城市竞争力。