服务型工会公共平台建设研究*

汪 杰

（浙江省总工会干部学校，浙江 杭州 310012）

工会是党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织。中国工会十七大通过的《中国工会章程》明确规定，“中国工会的基本职责是维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。”改革开放以来，随着劳动关系的深刻变迁，中国工会不断调整职能定位，建设服务型工会已成为基本趋势。建设服务型工会需要加强公共平台建设，以切实提高工会服务的针对性、实效性。在“互联网+”的背景下，服务型工会公共平台建设应当根据公共服务供给侧改革的理念，借鉴公共服务供给理论的某些思路，广泛运用大数据技术，创新工作思路，有效增强职工群众的获得感。

一、服务型工会公共平台建设的理论和现实基础

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着社会主要矛盾发生转变，公共服务存在的突出问题已经从原先的“有没有”转变为“好不好”的问题，深化供给侧改革由此成为公共服务高质量发展的必由之路。党的十八大以来，我国全面推进“放管服”改革并取得了积极成效，有效地推动了各级政府向服务型政府的转变以及公共服务效率的提升。但是，目前公共服务供给在很多方面依然存在着供给不平衡、不充分的问题，还需要进一步深化供给侧改革。

工会不是以政府为主体的公共服务提供者，但“维护职工合法权益、竭诚服务职工群众”的基本职责，“服务职工群众”的“工作生命线”，以及坚决去除“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的改革要求，都迫切要求工会组织转变工作理念、创新工作方式，围绕服务型工会建设，坚持以职工群众为中心，深化工会公共服务的供给侧改革，切实增强职工群众的获得感。[1]工会的公共服务是以职工群众为对象的特殊公共服务。作为党和政府联系职工群众的桥梁纽带，作为国家政权的重要社会支柱，我国工会不是一般性的社会组织，而是具有特殊政治属性的工会，承担着团结引导职工群众听党话、跟党走的政治责任。工会为职工群众提供的服务具有广义公共服务的属性，具有显著公益性。工会要克服机关化、行政化弊端，真正成为深受职工群众信赖的学习型、服务型、创新型“职工之家”,就必须转变工作方式，遵循公共服务供给的一般规律，深化服务供给方式的创新。

公共服务供给创新是近几十年来西方公共管理理论发展的重要主题。奥斯特罗姆提出，公共服务供给可以分为提供和生产两个环节，将提供和生产分离指的是公共服务提供者不一定直接参与生产。20世纪80年代以来，针对日益严重的“民主赤字”现象及其伴生的诸如政府机构膨胀、公共物品供给能力衰减等问题，为解救“政府失灵”，英法等国率先对公共部门进行了雷厉风行的改革，产生了以经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）为导向的新公共管理模式。新公共管理改革的核心是提高政府公共服务供给质量和效率，[2]强化公民权利即公民需求导向，注重发挥社会组织的服务功能。新公共管理理论的公共服务创新思路主要包括：一是引入市场竞争机制。即认为政府并非市场力量，缺乏竞争机制容易使政府在行使职能时忽视边界并出现一家独大的局面，从而导致“政府失灵”，引入市场竞争机制并以市场竞争为导向进行政府职能转变，有利于优化公共资源配置。二是应用私营部门的管理技术。即认为私营部门在管理服务上与公共部门是共通的，可以把私营部门、企业等经营管理中卓有成效的管理技术和方法借鉴到公共部门中以提升管理效率。三是对政府职能的合理定义。即认为行之有效的政府行为应是主司“掌控方向”，即政府的主要职能应定义为政策的制定，主要从事决策和指导，将政策的执行和实施职能移交出去，将政府职能变得更有力的同时提升公共服务质量。四是政府管理职能的专业化趋势。即认为应改善政府人力资源管理，让专业管理人员来处理政府事务，以提高政府管理的效能。[3-4]

近20年来，新公共管理倡导的公共服务供给创新理论，在我国得到了广泛借鉴和运用。借鉴公共服务供给创新的相关理论，公共服务的供给侧改革有三种主要模式：一是充分发挥社会组织，特别是群团组织作用，通过承接政府转移职能扮演一部分公共服务供给者角色；二是完善公共服务供给多元渠道，政府部门通过延伸“手臂”、购买服务等，打通和市场之间的界限；三是通过立法和制定政策法规完善公共服务法律规范，为公共服务有效供给提供支撑。[5]

要充分发挥公共服务多元供给主体的作用，并对服务对象的多样化、动态化需求作出敏捷的回应，在“互联网”和“大数据”时代，一个有效的创新思路，是建立和完善服务型工会公共服务平台。在我国，服务型政府建设的现实需要和互联网技术迅猛发展的技术条件，也催生出了多种类型的公共服务平台。各地的工会服务也就此进行了积极的探索。所谓服务型工会公共平台，是指通过整合资源，构建为职工提供技能提升、维权、帮扶解困等服务的综合性系统。它是一个开放的支持和服务系统，可以为职工提供系统、全面、方便、高效的服务，实现一对一、有针对性地解决问题。服务型工会公共平台建设就是在工会工作中加强互联网的应用，并与原有的工作模式融合发展，利用网络手段提高服务职工的能力水平，促进工会工作改革创新，为工会服务职工群众打造新路径，建立线上线下高度融合、相互推动的新局面。利用互联网手段，对接“互联网+”的各社会资源平台，将困难职工的需求信息与社会救助资源、政府的扶持政策、各界的公益活动、志愿者服务和爱心捐赠等有机结合，实现需求与帮扶的精准对接。实践证明，工会公共服务平台可以促进政府等公共资源的开放与共享，进一步提高各类社会公共资源的使用效率。更重要的是，公共平台建设可以推动工会职能的转变，从以主动提供供给为导向转变为以职工需求为导向。[6]

二、服务型工会公共平台建设的模型构建

随着网络信息技术的发展，互联网和“掌上云端”的应用已成为职工群众生活必需。截至2018年12月，我国网民规模达到8.29亿，互联网普及率为59.6%，与2017年同期相比提升了3.8个百分点。我国手机网民规模达8.17亿，通过手机接入互联网的网民比例达到98.6%。截止2018年6月，10-39岁群体占总体网民的70.8%，30-49岁中年网民群体占比由2017年末的36.7%扩大至39.9%，互联网的应用发展呈迅猛势头。第八次职工队伍状况调查发现，职工通过微博、微信获取新闻和信息的占58.5%，使用过互联网时代的电子书报杂志的占66.3%，认为参加过的网上工会活动的新颖度、吸引力“很好”或“比较好”的占95.9%。进一步调查显示，80%以上的职工认为互联网能扩大知识面、增长见闻，近半数的职工认为互联网在舒缓压力、促进人际交流、塑造人生观和价值观方面颇有助益。

因此，基于“互联网+”背景下，建设服务型工会要借互联网的发展趋势，利用互联网对职工群众的需求进行精准定位，为职工提供更加深层次、更长远的服务，实现对职工群众服务的24小时全覆盖，推动线上线下工会工作联动融合的新格局。工会职能的实现方式应从以人为主转向以数据信息为主，利用云储存、大数据、云计算、物联网甚至是人工智能等现代化信息技术实现工会工作的管理体制再造、运行机制重塑、业务流程优化。推动工会信息化标准体系建设，促进工会系统公共服务平台纳入国家电子政务平台，进行规范性建设，实现一套系统完整、功能齐全、技术先进的信息化体系，建设兼具实用性和安全性的工会公共服务平台。为此，需将工会系统现有的、分散的数据资源进行整合，建立实时、动态、准确的工会工作和职工群众的基础信息采集数据库，并与其他社会公共服务平台及政府的大数据中心进行有机融合。加强工会工作中的“互联网+”技术的应用，对职工需求最高的法律援助、帮扶贫困、劳动就业、创新创业等业务进行精准定位，准确服务，减少帮扶过程中冗长的工作流程，实现工会工作的数字化、公开化和高效化。[7]

以“互联网+工会”为基础的公共平台建设开创了一个与职工群众交流沟通的畅通渠道，打破了过去职工群众表达意见的“定形式”“定人员”和“定时间”的“三定”方式，进化成为实时性、广泛性和直接性的“三性”方式，以“互联网+工会”为基础的公共平台有以下三方面优势（如图1所示）。

图1 服务型工会公共平台

一是完善的公共服务平台，可以与民政、人社、医疗等政府机构进行双向的数据传输，实现对职工群众实际情况的信息共享。对于有困难的职工群众，可以及时发现并准确提出帮扶手段；对技能学习有要求的企事业单位或职工群众可以进行线上授课，解决空间和时间上的困难；对于劳资纠纷等维权事项，能第一时间把握实际情况，为维权的职工群众提供有力支撑。

二是公共服务平台的“大数据”分析手段，也是服务企事业单位的有效手段。通过工会公共服务平台建设的“大数据”收集，可以积极主动分析企事业单位的需求并进行预测，对风险和欺诈行为进行及时预测与防范，优化和改善用户体验，根据企事业单位提出的需求进行及时改进。

三是工会系统数据的互通和深度利用，为广大职工群众的服务、职工队伍情况分析和工会工作的有效运转，提供了高效的技术手段。完善的公共服务平台是包含多种载体、多种形式的，通过各个载体间的特色和功能进行互补强化，能更好地传递工会信息，掌握舆论方向的主动权。工会组织通过公共服务平台的网络手段，可以不断改进工会组织的服务方式，扩大网络影响力，加强工会组织对网络舆论的把控力。

服务型工会公共平台建设在探索和实践中虽然取得了一些成绩，但也暴露出一些不足。

一是职工对服务型工会公共平台建设认可度不高。目前，工会的服务平台仍处于初级阶段。以浙江省为例，浙江省总工会已建立网上职工之家，但仅限于单一平台使用。浙江省委省政府大力推进群众办事“最多跑一次”，各级政府和群团组织均接入“浙江政务服务网”，以便群众办事，并始终以“跑零次为常态，跑一次为例外”为目标。而工会的“最多跑一次”事项仍是零申报，对比其他部门，在网络化的服务型政府建设方面仍处于落后位置。原因主要有以下几个方面：第一，工会有些领导对完善的服务型工会公共服务平台建设有畏难情绪。由于工会业务广泛、繁琐、复杂，要建立健全的公共服务平台，意味着要投入大量的人力、物力和财力，但原有的工作模式已经固化和适应，工会有些领导在处于舒适区状态的情况下，很难再集结力量去建立新的工作模式。第二，工会有些领导对“互联网+”的形势没有正确理解。许多工会干部仍简单认为，互联网的作用仅限于单一的线上查询。而互联网的实际作用并不仅限于简单的互动交流和信息查询，更是大数据分析和信息交互的大型枢纽。工会组织的受众群体庞大，单靠传统的工作方式已超负荷，只有利用互联网手段，建立健全的服务型工会公共服务平台，才能有效解决现在面临的严峻形势。

二是工会工作仍处于信息孤岛状态。服务型工会公共服务平台建设，并不是简单地创办一个官方网站或者是开通一个手机客户端，更关键的是要通过互联网，将各个平台紧密结合。就目前来看，工会组织的公共服务平台仍相当分散，处于严重的信息孤岛状态。第一，未利用平台建设进行信息收集、分类、筛选和分析，各个平台各为阵地，没有形成统一的信息处理系统；第二，与其他政府机关之间的信息不联动，工会工作在党政机关中仍处于“孤立”和“神秘”的地位。人员的基础信息与其他政府机关之间完全可以实现信息共享，却仍进行重复的信息采集，对“互联网+”模式没有正确认识反而增加了现有工作量、拉长了工作流程。形成信息孤岛主要是因为在公共服务平台建设的过程中，目前只重视硬件升级购买，没有深入对信息资源进行开发与利用，一味追求设备高端而对软实力增强的长期忽视，这就导致工会信息的不连通不联动。[8]

三是服务型工会公共平台建设缺乏长效机制和专业性。“互联网+工会”的现状与职工渴望享受到更加便捷、更多服务内容的需求之间存在较大差距。第八次职工队伍状况调查显示，23.9%的职工没有参与过在网络上（网页、客户端、公众号、qq群等）开展的工会服务职工活动，没听说过的高达48.7%，经常参加的仅有6.7%。导致这种现象的主要原因：19.9%的人认为活动没多大吸引力，15%的人认为麻烦且浪费时间，8.3%的人表示网上工会带给职工的实惠不够。近年来，各级工会面向社会招聘了大量的工会工作者，但乡镇（街道）、开发区（工业园区）以及贫困地区的工会工作力量薄弱问题依然突出。企业工会干部普遍兼职，按3‰比例配备专职工会干部的要求在大多数企业难以实现，工会主席专职比例较低，服务的专业性难以保证。

四是工会公共服务平台存在信息安全隐患。以“互联网”为实现手段的“公共服务平台”意味着采集的信息暴露在互联网环境中，互联网实用性的增加也意味着系统的数据安全面临着风险，数据泄露带来的是对工会组织形象的正面冲击，而大面积传播则更可能严重危害社会稳定和发展。但是要建设服务性强的工会公共服务平台，首先就是要便民，而便利的公共平台使用方式，必然意味着简单的操作方式和快速便捷的数据互通，这为数据安全带来极大隐患。公共服务平台数据使用的安全性与实效性之间的矛盾，仍是需要长期攻克的难题。[9]

三、完善服务型工会公共平台建设的思路

（一）服务型工会公共平台建设需要突出坚持党的领导的根本原则

坚持党的领导是我国工会政治性的主要体现，也是服务型工会公共平台建设的首要原则。党中央对工会工作提出明确要求：“工会工作做得好不好、有没有取得明显成效，关键看有没有坚持正确政治方向。党领导一切人民团体，在这个根本问题上必须头脑十分清醒、立场十分坚定、行动十分坚决。”工会公共服务平台既要充分发挥自身优势，协助党委政府履行维持社会稳定、保障职工权益等方面的职责，又要努力将党和政府对职工群众的关心、关怀落到实处，真正发挥平台密切联系群众、服务群众的作用。

（二）服务型工会公共平台建设需要强化互联网思维

在互联网时代，工会的传统工作方式也面临重构问题，要借助互联网快捷、交互的优势，优化服务流程，提高工作效率。如果固守科层制、行政化的模式，仅靠面对面、人对人的方式，工会工作就会落后于时代潮流。积极适应职工特别是新生代职工频繁接触互联网的特点，探索推进网上宣传发动和组织职工入会的有效办法，是工会顺应时代发展和职工需求的创新之举。打造“互联网+工会”，不仅是技术的革命，更是思维方式的变革、服务模式的变革、工作格局的变革。以互联网思维为应用手段，以职工群众需求为导向，工会工作聚焦职工关注重点，以职工群众为中心开展服务工作，以优化工会工作方式为目标，接长工会工作手臂，打造网上网下深度融合、互相促进，形成社会化、市场化、开放型的工会工作新格局。为此，服务型工会公共平台建设需要“三个转变”：一是由工会找职工转变为职工找工会，通过提供各种粘性服务让职工主动在互联网上、在移动端上联系工会组织、加入工会组织；二是利用人工智能、大数据、云储存和云计算等先进的信息化技术，将只能为少数职工提供人对人、点对点的服务转为面向所有职工的普惠性服务，积极研究互联网时代的分享经济模式，探索利用互联网金融、共享经济成为互联网普惠广大职工的基本模式；三是由单一的仅依靠工会资源转变为将工会资源与社会资源相结合的服务方式，将工会、政府和其他社会资源有机融合，增加资源体量和帮扶能力。这“三个转变”是工会工作的改革创新，只有通过这样的机制，实现这样的功能，才能真正解决工会工作的痛点问题，做到“增三性、去四化”，以点对点的实名制服务增强工会组织的软实力，提高工会队伍的服务力和凝聚力，组织引导广大职工，走好网上群众路线。

（三）打造统一的工会“互联网+”普惠服务体系

移动互联时代，APP、微信、微博提供了多元的服务渠道和交付方式。这就对服务渠道的整合提出了更高要求，统一入口，建立统一的高粘度、满足职工刚需的APP，保持用户一致体验的需求越来越迫切。一方面，统一系统采用单一入口大大降低了移动互联时代职工对工会网上服务的使用难度，真正普惠更多的职工；另一方面，职工在多种渠道平台之间无缝切换、数据流通，可以为各部门的数据实时汇总共享、保持数据鲜活及大数据决策提供必要支撑。推进统一的“互联网+”工会普惠服务体系，建设网上“职工之家”，加强与职工的网上互动交流，提高工会感知职工群众期盼、服务职工群众需求的能力，实现网上维权帮扶、提供务实高效的公共服务，使工会服务更加直接、更加深入、更加贴近职工群众。

（四）加快建设会员实名制数据库，夯实“互联网+”工会普惠工作基础

建设包含工会内部数据交换共享和工会外部数据交换共享的数据交换共享平台，实现各级工会之间不同结构和格式数据的相互转换、数据传输、消息通信和接入认证，形成全国工会不同数据源的无缝连接，消除信息孤岛，集中数据管理，汇总大数据，支撑全总对于信息交互、信息分发、集中汇总、整体利用等各项基于数据利用价值最大化的基本需要。同时，要实现全国工会和外部数据之间不同结构和格式数据的相互转换、数据传输、消息通信、接入认证，打通数据壁垒，支撑与其他部门之间实现信息获取、信息服务、整体利用等各项功能，实现数据利用价值最大化。建设大数据平台，存储并管理结构化和非结构化数据，利用结构化和非结构化数据库和工具进行数据整合，将全国工会的全量基础信息、办公信息、组织信息、活动信息、交互信息等数据，结合公安、住建、工商、税务、人社、安监、医疗、保险、银行等各类外部相关数据，形成工会大数据库管理子系统，实现各级工会的会员信息、组织管理信息、帮扶救助信息、维权服务信息、劳模管理信息等各项数据的汇集。