粮豆轮作补贴政策效果及影响因素分析——以黑龙江省海伦市和嫩江县为例

王恒，易小燕，陈印军，王琦琪

（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081）

粮食安全关乎国计民生，我国历来重视粮食生产。粮食总产量连续七年稳定在6亿t以上，粮食实现了丰产增收。与此同时，我国农业发展方式却较为粗放，随着农业的发展，资源和环境约束趋紧。在目前严峻的形势下，如何合理有效地利用耕地成为当务之急。为实现农业的绿色发展和耕地资源的可持续利用，2016年农业部会同中央农办、发改委等部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出在东北冷凉区进行轮作休耕制度试点，轮作休耕制度试点是国家主动应对生态环境和资源压力、转变农业发展方式、促进农业可持续发展、落实“藏粮于地”战略的重大举措。2018年农业农村部和财政部联合印发了《关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》，提出继续在东北实施轮作。2019年中央一号文件也提出要继续推进轮作休耕制度试点。随着轮作试点的推进，国家已投入的轮作补贴是否达到了应有的效果成为值得关注的问题，研究探讨轮作补贴政策效果对进一步推进轮作制度试点，完善耕地生态补偿机制具有重要的理论与现实意义。

轮作是在同一块耕地上季节间或者年度间轮换种植不同的作物，按照一定的顺序性或者采取复种的方式进行，轮作可以保护耕地资源，保障农业的生产力，稳定农民可持续性的收入来源[1]。目前国外对于轮作效果评价的研究主要有三个方面：通过多年的实地试验，研究不同轮作系统的生产力和经济潜力[2-4]；通过轮作试验研究轮作对土壤质量、温室气体排放的影响[5-6]；通过计算机数学模拟或者长期试验的方法研究分析不同轮作系统的稳定性、经济效益和生态效益[7-11]，或验证轮作是否有利于实现农业的可持续发展[12]。国内部分学者对轮作效果评价的研究与国外的研究类似，也是通过长期定位试验研究不同轮作模式的产量效益、环境效益和经济效益[13-14]，研究不同轮作模式对土壤质量和氮肥利用率的影响[15]。与国外不同的是，国内的学者对轮作制度的作用、轮作制度实施效果、轮作补偿机制等方面进行了深入研究，黄国勤和赵其国[16]、赵其国等[17]、刘彦伶等[18]对不同区域耕地轮作休耕制度试点的经验进行总结，寻舸等[19]、倪学志和于晓媛[20]探讨了轮作与粮食生产结构、粮食产量的关系，认为轮作制度对提高粮食产量、调整粮食供给结构，保证粮食持久安全具有重要作用，俞振宁等[21]从农户角度研究农户进行轮作的受偿意愿，陈海江等[22]基于生态补偿的瞄准性视角，从效益瞄准和成本瞄准两个角度分析了规模导向是否能实现粮豆轮作补贴政策的瞄准性。

学界的探讨为完善轮作制度提供了参考依据，但目前的研究多集中在轮作的环境效益、作物产量效益等方面，很少有学者对轮作补贴政策的实施效果进行评价。轮作是降低中轻度污染耕地利用强度的耕地保护措施[23]，粮豆轮作补贴是推行轮作政策并进行生态补偿的政策工具，不仅可以通过种植结构的调整培肥地力，而且与农民增收的目标耦合[24]。轮作补贴是否能真正调动农业经营主体实施轮作的积极性？是否能改善农业经营效率？这些问题有待探讨。因此，本文以此为研究出发点，探究目前轮作补贴的政策效果，通过数据包络分析法测算了黑龙江省典型轮作试点区样本农业经营主体的经营效率，运用Heckman两阶段模型和Tobit模型，分析轮作补贴对轮作试点区农户轮作行为和农户经营效率的影响，探讨轮作补贴政策下农业经营效率的影响因素，以期为推进轮作制度，完善耕地补偿机制提供依据。

1 研究方法

1.1 研究区域与数据来源

2016年农业部、中央农办和发改委等部门印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出在东北冷凉区和北方农牧交错区开展轮作试点。为支持轮作休耕制度试点，中央财政安排14.36亿元，其中轮作补助资金7.5亿元。按照试点方案，在东北冷凉区、北方农牧交错带等地开展轮作试点，推行粮豆轮作、粮草（饲）轮作，轮作补贴标准为2250元/（hm2·a）。黑龙江省于2016年开始进行轮作试点，黑龙江农委等部门出台了《2016年黑龙江省玉米改种大豆轮作补贴试点工作实施方案》，2016年试点区域面积16.67万hm2，截止2018年，黑龙江农委出台了《2018年耕地轮作休耕试点实施方案的通知》，黑龙江轮作试点面积达76.67万hm2。黑龙江省是东北冷凉区中开展轮作试点的典型地区，因此本研究将黑龙江省的轮作试点区作为研究区域。

本文的数据来自于耕地生态补偿研究课题组2017年6月的实地调研，调研的区域是黑龙江省轮作试点区的海伦市和嫩江县。调研采用分层随机抽样的方法，每个县选择5～6个乡镇，每个乡镇选取3～4个行政村，每个村选择20户农业经营主体，问卷访谈对象为农业经营主体，含家庭农场、种植大户等。调研问卷的设计借鉴了前人成果，且问卷内容也经过反复修改讨论。为保证访谈效果，调研采用问卷访谈的形式，由具备专业知识的调研人员与被访谈对象进行“一对一”访谈。为保证数据质量，问卷由调研人员完成。问卷的内容主要包括农业经营者的家庭基本特征、农业生产经营状况和轮作状况等内容。此次调研共发出问卷388份，实际有效问卷342份，有效率达到88.14%。后期对调研数据进行初步清理，异常值用均值替代法处理。

1.2 分析方法

本文首先分析了轮作试点区农业经营者的认知情况。然后根据农业经营主体的微观调研数据，测算了轮作补贴影响下农业经营主体的经营效率，并利用Heckman两阶段模型分析了轮作补贴对轮作试点区农户轮作行为和农户经营效率的影响。

1.2.1 数据包络分析法 数据包络分析（DEA，Data Envelopment Analysis）是运用运筹学和微观经济学的生产理论来分析生产效率的方法，该方法不需要提前估计参数，因此可以简化运算，并且避免主观的因素，减少误差，可以用来评价生产效率。在规模报酬可变时，技术效率可以分解为纯技术效率与规模效率的乘积。

本文采用的主要用纯技术效率代表经营效率。纯技术效率衡量的是劳动力、土地、直接投入和间接投入等不变的情况下，技术水平和管理能力的高低，是剔除了规模因素后的技术效率。纯技术效率指的是各生产单位每年有效利用生产技术，使产出最大化或者使投入最小化的能力，其反映了农业经营者更好地利用投入要素的效率。因此，用纯技术效率度量每个生产单元在轮作情况下的经营效率。

1.2.2 Heckman两阶段模型 本研究以试点区农业经营主体为样本，但实际上并不是所有的农业经营主体都参与了轮作。因此，样本中很可能存在“选择性偏误（Selection Bias）”，即参与轮作的农户比例较高，可能会带来估计的偏误。Heckman样本选择模型是解决样本选择问题的最适用的模型，该模型分为两步，操作简便，且对于分布的假设较弱。第一步首先建立一个全样本的Probit方程，如果在轮作补贴政策下，农户进行了轮作，则取值为1；如果没有进行轮作，则取值为0。利用回归方程可以得到影响农业经营者采纳轮作行为的因素。计算方法为：

式中：Pi表示“是否轮作”发生的概率，Zi为解释变量，用以表示轮作行为的影响因素，γ表示待估回归系数，ui表示残差项，残差项服从标准正态分布。根据第一阶段的估计结果和期望方程，可以计算逆米尔斯比率（Inverse Mills Ratio），λ为逆米尔斯比率，φ(Zγi/σ0)是标准正态密度函数，Φ(Zγi/σ0)是标准正态分布函数。如果逆米尔斯比率不显著则说明没有选择偏误，可以进行线性最小二乘回归，因本文第二步的被解释变量为效率值，介于0到1之间，故第二阶段采用Tobit回归作为辅助。在数据样本量符合统计学中大样本要求的前提下，此处满足Tobit回归的正态性和同方差性的假定。反之，如果逆米尔斯比率显著，则说明样本选择可能存在偏误，因此需要将逆米尔斯比率作为一个选择性误差修正项与其他变量一起引入第二阶段的回归，以期纠正选择性偏误[25]。计算方法为：

式中：Yi表示经营效率，αi表示常数项，λ表示逆米尔斯比率，β和α均表示待估参数，ηi表示扰动项，Xi是解释变量，用于解释黑龙江轮作试点区农业经营效率的影响因素。通过式（3），也可以看出轮作补贴是否能带来经营效率的提高。

1.3 指标体系构建

为测度轮作对农户经营效率的影响，首先测算了经营效率，然后建立模型进行实证分析。因此，指标体系包括两个部分：效率测算和Heckman两阶段模型的指标体系。

1）效率测算的指标体系。效率测算数据主要包括投入和产出（表1）。就投入部分而言，首先是农业生产过程中的土地费用，在此主要指流转土地的租金，这在一定程度上也可以反映农户的经营规模；其次是种植业过程中的劳动力成本，劳动力成本在生产过程中算是不菲的投入，采用的劳动力成本主要指生产经营中用工成本，含短期工和长期用工；最后是生产经营过程中的直接投入，主要包含种子秧苗、农家肥折价、化肥、农膜和农药的费用，用于衡量生产中直接投入的情况。产出部分主要是种植业总产值，因进行轮作的农户主要从事种植业，将土地用来种植玉米、大豆或杂粮杂豆，所以用种植业总产值来度量农业产出。

表1 农业经营主体效率测算指标体系Table 1 Index system for measuring the ef fi ciency of agricultural operating entities

2） Heckman两阶段模型的指标体系。第一阶段，被解释变量是“是否轮作”，首先研究轮作补贴是否能促使农户进行轮作，及其他能促使农业经营主体进行轮作的因素，并得到逆米尔斯比率，然后将其代入第二阶段的回归模型，以控制选择性误差。第二阶段，核心的被解释变量是农业经营主体的经营效率值，研究轮作补贴是否能促进农户改善生产经营，提高效率，以及其他影响农业经营效率的因素。

解释变量：劳动力投入，包含自家投劳和雇工成本，劳动力投入过高可能会制约农业经营效率的提升；土地投入，土地的投入可以衡量土地租金等对农业经营效率的影响，也可以近似衡量规模对农业经营效率的影响；农业保险费用，已有的研究表明农业保险对农业绿色生产效率呈现显著的促进作用，对地区的农业全要素生产率也具有显著的促进作用[26-27]；直接投入，优化农业投入（如生物有机肥、生物防控等）是实现农业节本增效的重要方式；经营利润，农业经营纯利润也会影响农户的经营效率，本研究假设农业的经营纯利润为正，经营效率提升，如果农业经营纯利润为负，经营效率会受到制约。

其中，核心解释变量是轮作补贴金额。轮作补贴一方面是促使黑龙江轮作试点区农户进行轮作的政策工具，其是否能真正促使农户进行轮作有待于验证；另一方面，轮作补贴也是政府进行耕地生态补偿的重要政策工具，轮作补贴是否能提高农业经营效率，也有待于进行验证。

控制变量：年龄，代表着一个人的阅历，不同的年龄段也会影响农业生产经营效率；性别，会影响到农户的生产经营决策，进而对农业经营效率带来影响，女性比较精打细算，经营效率可能更优；受教育程度，受教育程度越高，其越可能采用先进的技术提高效率；培训次数，培训是农业推广部门将农业知识传授给农民的活动，培训次数越多，农民可能越有能力提高经营效率。

因为被解释变量为效率值，其值介于0到1之间。为防止解释变量的值过大，分布过于分散，本文在进行回归时将劳动力投入、土地投入和直接投入取自然对数。变量含义和描述性统计见表2。

表2 变量含义及描述性统计Table 2 Variable de fi nition and descriptive statistics

2 结果与分析

2.1 农业经营主体轮作认知

粮豆轮作实行以来，黑龙江省实现了农业种植结构的优化，减少了玉米的种植面积。针对轮作政策导向下农业经营者的轮作积极性，课题组也做了相应的调研。调研区域的农户大约78.63%的农业经营者认为有必要进行轮作，其中，63.63%的农业经营者认为轮作能够提高耕地质量。在剩下的21.37%的认为没有必要进行轮作的农业经营者中，有17.29%的人认为轮作可以提高耕地质量（表3）。可见，调研区域多数农业经营者都认为有必要进行轮作，而且轮作也有利于耕地质量的提高。

另一方面，认为轮作能提高耕地质量的农业经营者占80.92%，而实际认为有必要进行轮作的农户仅仅占到78.63%（表3），说明仍有部分农户没有出于提升耕地质量的动机而进行轮作。进而可以发现，提高耕地质量并不是促使农业经营者进行轮作的唯一初衷，其进行轮作的积极性仍需要轮作补贴加以激励。

表3 调研区域轮作认知分析表（%）Table 3 Cognitive analysis table of rotation in the surveyed areas (%)

2.2 轮作补贴对轮作行为的影响

在此，主要考虑轮作补贴对轮作行为发生概率的影响，轮作试点区的农户是否有轮作行为作为被解释变量，以轮作补贴为核心解释变量，进行Probit回归估计。结果主要有两个方面，第一，轮作补贴的回归系数为0.009，在1%的显著性水平下通过检验，且符号为正（表4），说明轮作补贴确实能显著促进轮作行为，从而验证了前文中的假设。第二，在Probit模型下，根据平均边际效应的计算公式，运用STATA15的MARGINS命名求得轮作补贴的平均边际效应为0.003，说明轮作补贴每增加1个单位，农户进行轮作的概率就增加0.3%。从平均边际效应可以发现，轮作概率的变动对轮作补贴金额变动的弹性较小，其可能的原因是轮作补贴额度相对较小，农业经营者参与轮作的积极性仍需要通过加大轮作补贴力度的方式加以激励。可以通过增加轮作补贴金额的形式，或者借助于其他政策手段，推进轮作制度试点。

表4 轮作补贴对轮作行为影响分析Table 4 Impacts of rotation subsidy on rotation behavior

2.3 轮作补贴对经营效率的影响

轮作补贴似乎并不能提高农业生产的经营效率，农业生产的经营效率更多的受到劳动力投入、保险费用、农业直接投入和经营利润的影响（表5）。首先在Heckman-Ⅱ中，根据Probit结果估计的系数构造出的逆米尔斯比率并不显著，说明模型不存在样本选择问题，调研区域的样本具有较好的代表性。其次，轮作补贴对经营效率的影响并不显著，其可能的原因是轮作补贴金额可能较少，杯水车薪的轮作补贴无法满足农业经营者提高经营效率的需要。最后，根据Heckman-Ⅱ和Tobit模型的结果可以看出，劳动力投入、保险费用、农业直接投入、经营利润显著的影响了农业生产的经营效率，其中，经营利润、劳动力投入和保险费用在1%的显著性水平下，极显著的影响了农业生产的经营效率。

劳动力投入抑制了农业经营效率的提高。劳动力投入在1%的显著性水平下通过了检验，且系数为负，说明劳动力投入对于经营效率的提升具有反作用，过高的劳动力投入抑制了效率的提升。相反，土地投入却没有通过显著性检验。其可能的原因有两点：第一，在黑龙江轮作试点区，由于年轻人多数外出打工，剩下的都是老年人在家务农，农业技术落后，农业生产更多地依靠传统的农业生产方式，因此自家有大量的劳动力投入。在调研中也遇到农户说自己每天都在地里务农，田间整地耗费了大量劳动力，造成了劳动力投入的冗余，影响了经营效率的提高。第二，部分农业经营主体虽然规模较大，但其机械设备等较为落后。以合作社为例，几家几户以土地入股就注册了农业种植合作社，其仅仅是形式上联合，在本质上仍是分散的传统农户，缺乏资金形成较成熟的农业经营主体，也无法实现大规模的机械化作业，所以，农忙时节也是靠雇佣劳动力从事打药、施肥和除草等农事，再加上东北户均耕地面积相对较大，农业劳动力投入也是一笔制约经营效率的较大投入。

表5 轮作补贴对经营效率影响Table 5 Effects of rotation subsidy on operational ef fi ciency

保险费用对经营效率的提高是促进作用。根据Tobit模型的结果，保险费用系数值为0.035，而且在1%的显著性水平下通过了显著性检验，说明保险费对于经营效率的提高有正向作用。因为农业保险费用是投资，农业政策性保险可以帮助农业经营者防范风险，从而稳定收益。在调研中，多数农民都购买了黑龙江阳光农业保险，政策性农业保险给了农民“定心丸”，使农民可以放心大胆地改进农业生产条件，提高经营效率。

农业经营利润也会影响经营效率。经营利润在1%的显著性水平下通过了显著性检验。在表5的两个模型中，农业经营利润的系数为正。说明就提高农业经营效率而言，虽然经营利润作用较小，但是经营利润对经营效率的提高仍然是正向作用，这在一定程度上也验证了前文的假设。之所以出现这种情况的原因可能是上一年度农业的经营利润为正，部分利润会进入农业再生产环节，帮助农户改善生产条件。如果利润为负，不仅会打压农户的生产积极性，而且也会使农户资金受到抑制，制约经营效率的提高。

直接投入对经营效率有显著的促进作用。根据回归结果可以看出，农业直接投入在10%的显著性水平下通过了检验，且系数为正。这说明农业直接投入是可以显著提高经营效率。农业直接投入在本研究中指农药、化肥和农膜等的投入，如果农药使用的是生物农药、化肥施用的是生物有机肥、农膜选用可降解农膜，这肯定会增加农业直接投入，同时，这些也是实现农业节本增效的重要举措。

3 结论与建议

3.1 结论

研究表明，轮作补贴虽然可以提高轮作的概率，但是推动农业经营者进行轮作的力度却不大，而且轮作补贴也没有提高农业经营者的经营效率，在一定程度上说明轮作补贴并未实现促进农民增收的目标。因此，为了更好地推进轮作补贴政策的实施，政府有必要在目前的基础上拓宽轮作补贴的资金来源，提高轮作补贴的标准，聚焦补贴的主体，通过提高轮作补贴的标准推动轮作制度的推广，更好地改善耕地质量。此外，通过分析也可以发现，农业直接投入可以提高农业经营效率，对轮作行为进行补贴要与提高农业投入的科技水平相结合，二者的结合可以更好地服务于农业经营的需求，提高经营效率，从而增强轮作补贴在提高农业经营效率方面的效果。

在黑龙江省进行轮作是我国提升耕地质量，实现“藏粮于地，藏粮于技”的重要举措，轮作补贴是推行轮作制度试点的重要政策工具。对轮作补贴效果进行研究，可以更好地实现耕地资源的可持续利用。轮作补贴政策的目标应该是多重的，具有生态和社会两个方面的目标，因此需要从生态和社会两个角度对其进行评价。本文对其效果的评价仅仅局限于轮作补贴对生产经营的影响，未触及到生态层面的内容，后续的研究可以纳入土壤有机质含量、黑土层厚度等生态指标对政策效果进行评估。

3.2 建议

针对以上结论，并结合国内外轮作休耕实践的经验。为更好地推进轮作休耕制度的实施，完善耕地生态补偿机制，实现耕地资源的用养结合、永续利用，农业的绿色发展，本文提出以下3点建议：

1）拓宽轮作补贴资金的来源，提高补贴标准。第一，轮作补贴的力度较弱，可以拓宽补贴资金来源的渠道，轮作补贴资金不仅可以来自于纵向的财政转移支付，还可以来自于市场机制，例如专门性的耕地休养生态补偿基金，向因耕地休养而受益的农业开发者征收生态税等[28]。第二，可以探索其他有利于调动各类新型农业经营主体积极性的奖励措施，作为轮作补贴的补充[29]。第三，将农业保险作为轮作补贴的重要补充，积极稳步推进政策性农业保险的全覆盖。农业保险是提高农业生产效率的重要保障，也可以给轮作政策的推广、农产品价格形成机制的实现托底。2017年因为市场价格变动和农业灾害，东北的玉米种植户经济受到了损失，黑龙江阳光保险积极地为投保户理赔，很大程度上保障了农民的成本。政策性农业保险要实现全覆盖，并且探索服务模式，更好地保障农民的利益。

2）轮作补贴的主体仍应聚焦于新型农业经营主体。规模经营是黑龙江农业未来的发展趋势，新型农业经营主体是规模经营的重要载体。其可以通过土地流转实现规模经营，可以实现耕地的成方连片，有利于轮作的大面积推广。此外，从经营效率的影响因素看，劳动力成本制约了农业生产者经营效率的提高，因此，新型农业经营主体有必要通过土地流转实现规模经营，通过机械化大规模作业降低人工成本，从而提高经营效率。

3）轮作补贴的模式要与提高科技水平相结合。积极推广农业技术，提高农业科技水平。一方面，提高农业科技水平，构建绿色高效的轮作模式，可以实现资源与技术、生产与生态相协调，优化作物茬口，推进优良品种与土地保护相结合、农机与农艺相结合[30]，实现科学合理地轮作。另一方面，农业科技进步可以实现农业投入品结构的优化，减少农业化学品投入，实现节本增效和农业的绿色发展。