美国总统的权力有多大

姜静雅

2019年，特朗普“修墙”导致美国内政混乱大戏不断。为了履行对选民承诺，拿到修建美国和墨西哥边境墙的“巨额”资金，特朗普政府与国会陷入僵局，政府停摆35天，创造了联邦政府史上最长的纪录。而国会中的民主党议员则坚定表示不放行預算方案。困局之下，特朗普宣布美国南部边境进入“国家紧急状态”，试图依据此法赋予总统的权力，绕过国会正常拨款程序，以行政命令从其他来源调拨资金修建边境墙。

特朗普宣布进入“国家紧急状态”的行为，引发了一系列政治风波和法律挑战，共和党和民主党两党就政府预算的斗争转向对总统权力以及是否存在行政越权的辩论。反对的声音担忧这一行为对美国的民主制度造成不良影响，认为总统此举违反宪法，从国防资金中窃取了军队和国家的安全，侵害了国会对财政的专属权力。而他们更担心的是特朗普通过此举进一步扩大总统的权力范围，比如担心特朗普开创了一种“非常危险的先例”，有可能“将导致未来的总统滥用职权”。那么，美国总统到底有哪些权力？这些权力是如何嵌入美国的宪政体制之中的？权力内容和范围经历了哪些变化？权力行使过程中又受到何种限制？

总统的权力扩张史

今天，美国总统处在美国政治体制的顶端。当我们把眼光转向美国政治时，最先想到的可能就是总统职位。然而，总统被视为美国政治的核心人物这一现象直到现代才出现。在20世纪之前，国会被看作是更为重要的政府分支。

如果是美国的开国元勋看到美国的现代总统制，肯定会大吃一惊。两百多年前，不少建国者在制定1787年宪法时就曾对设立行政长官的必要性表示怀疑。总统的职权在总统职位的设计中受到了必然的限制，比如总统要独立于立法之外，总统不能终身任职，等等。根据宪法前三条的规定，立法、行政和司法权分属国会、总统和法院，各分支相互平等、分享权力，不会让一个人或一个部门去承担权力和责任。正如美国体制的总设计师詹姆斯·麦迪逊所言，要“用野心来牵制野心”。

总统权力的变化和其带来的结构性转变以20世纪为界，一个重要原因是“雄辩的总统”的出现。20世纪之前，多数总统以书面而非演讲的形式与国会及公众交流，很少为具体的政策动议发表讲话。同时期的美国政府不仅规模小，而且是地方性的，这意味着联邦政府的影响更小，总统的作用也不是很大。1905年，西奥多·罗斯福首次打破以书面报告形式向国会提出政策建议的惯例，直接面向美国人民，以公共宣传的形式寻求舆论对《赫伯恩法案》的支持。伍德罗·威尔逊在实践上对总统制也有超越，他开创了在国会联席会议召开前亲自发表国情咨文演讲的年度惯例。这几乎成为之后每位总统日程上的重要事项，总统在国情咨文中详细列出希望国会通过的提案，以争取政治动力。西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊两位总统当政适逢美国走向世界大国的巨大变革期，为美国总统的新角色做出了积极探索。

20世纪30年代，富兰克林·罗斯福在任期内经历了“大萧条”和第二次世界大战两次危机，成为美国历史上唯一一位连任四届的总统。他广泛地运用广播开拓魅力和表达个性，进一步扩大总统的作用，削弱宪法对政府的限制。这使罗斯福成为一个神话，人们开始将总统与“英雄”“上帝”等形象联系起来，要求总统起到更大的作用。

与此同时，美国在两次世界大战中成为了全球性大国，冷战时期美苏的核对峙使总统在外交事务中的作用和立场以及支撑他的军事力量显得格外重要。总统对核力量的唯一和最终决定权使其成为“能够摇撼整个地球”的职位。可以看到，现代总统的权力及其领导的政府的职权之广、影响之大，已与美国建国时国父们的设想大相径庭。

总统的权力斗争账

美国宪法第二条规定，总统是国家元首、行政首脑和三军统帅，是美国对内对外的最高代表，集大权于一身。相比之下，英国拥有集体统治的传统，即使是出类拔萃的首相如温斯顿·丘吉尔，其个人对政府行为的影响也是相当有限。因此，美国总统被很多人视作世界上最有权力的人。但当我们了解现实会发现，总统的权力似乎受到种种限制，总统只是对决策过程施加影响的多种势力之一。

从实际运作体系来看，现今美国总统的权力在很大程度上是为了美国在世界上发挥其大国作用以及联邦政府在美国体制中发挥作用而设置的，总统仍必须作为体制的一部分去和其他权力的主体互动、磨合。这样一来，总统在美国体制中发挥作用的能力也是在这个互动过程中构建的，无论是总统本人想要扩大自己的权力，还是时代要求总统发挥更大的权力，都不会必然导致总统权力的增长。

美国两党制可以说是总统上台后权力施行的一大现实障碍。美国政党应美国总统选举的需要产生，政党间竞争的重心为美国总统职位的竞选，政党通过总统的上台成为执政党，进而掌握更多国家权力。总统一职的重要性使围绕两党制的利益竞争愈发激烈，四年一次的美国总统选举总是伴随着热火朝天又充满戏剧性的竞选活动，吸引全世界人民的目光。在竞选过程中，处于政党宣传包装下的总统候选人也往往慷慨地对民众做出各种常常难以兑现的承诺，期望争取人心，这使政府权力超越建国者在宪法中为其设定的限制而不断扩张。

当然，美国两党制的斗争并不止于总统选举的结束，两党制的存在使总统在位期间一直面临来自对立党派力量的制约。比如，总统一旦有滥用职权或者违法嫌疑，众议院可以开启弹劾总统的程序。2016年特朗普虽赢得了总统大选，却自此饱受来自美国国会对总统“通俄门”调查的困扰，民主党至今也没有放弃酝酿对特朗普的弹劾。

此外，由于美国国会两院的议员也是通过选举的方式产生，所以有时候在野党会在国会选举中赢得比执政党更多的议会席次。而美国的所有立法都必须获得两院通过，在国会多数党与总统政党不同的情况下，“神通广大”的总统也变成了“跛脚鸭”，权力受到极大的制约。2018年的中期选举，民主党重掌众议院，便使特朗普任期内的立法议程遭遇重大挫折。美国总统无法“为所欲为”，即使特朗普只是想要建边境墙，却一直在民主党的反对下“壮志难酬”。

总统增长权力的愿望时常会在权力施行中遭遇障碍，挫败感使总统愿意绕开国会，寻找理由将自己的做法合理化。比如，当总统的政策遭到国会多数意见的反对时，他们经常通过行政法令来推进想要做的事情。而当国会试图再次越过新实施的行政法规时，总统可以行使否决权。

总统的权力弹性区

在全球事务中，美国总统为维护国家的全球领导地位而权倾天下，其一举一动都备受瞩目。在国内政治中，美国总统的地位亦举足轻重，美国总统能够通过对公众的引导和对国内政治议程的塑造来增强政治影响。但就职权来看，美国总统的权力还存在一个可变的弹性区间，影响变量主要有个人风格和制度因素两个方面。

首先，总统的个人风格会影响总统权力的施展。比如，权力欲望越强的人越倾向于把控更多的细节，对权力点的挖掘更加严苛，力求权力的覆盖范围更加全面。而权力抓得比较散、放得比较开的总统，则可能更愿意将部分权力移交下属。艾森豪威尔曾是二战时期盟军的最高统帅，凭借相当高的威望当选美国总统，但在相当长的一段时间内，学者们认为他只是挂名的负责人，其幕僚才是真正的决策者。通过多年后对总统内部档案的解密，人们认识到艾森豪威尔实际上只是习惯于用一种间接的方式去实现政治目标—不直接参与与自己的非政治形象不相符的政策活动，因此他更愿意避开公开争论，将争议性的政策交由幕僚处理。此举是为了平衡美国总统的权力，更多突出国家元首功能，并弱化政府首脑的作用。此外，总统的政治兴趣也是其权力施行的影響要素。艾森豪威尔的主要兴趣在于对外政策和国家安全政策，因此，他在分析、讨论国内政治政策的机制程序时就不如在国家安全委员会中那样精细。总之，虽然美国总统的权力和职责使这个职位似乎对任职者有非同寻常的要求，但这个职位实际上是属于拥有血肉之躯的常人，他们的个人风格对总统职权的行使有着迥然不同的作用。

其次，制度性因素也是不容忽略的一点。相对于美国宪法第一条对国会拥有的“一一列举权力”的阐述，宪法第二条对总统制的描述篇幅简短，对总统的职权的陈述也比较含糊，甚至不经任何详细的定义就谈及“行政权”。显然，总统有其具体的职责和单独的权力，如处理对外关系、否定国会立法、以“总司令”的身份保卫国家等。但是，总统的很多权力被有意减弱或混淆了，比如总统在对行政官员、驻各国大使、联邦法官行使任命权及在外交事务中行使缔约权时，都必须满足参议院批准的前提；总统行使否决权否定国会的法律草案，也是在国会保留再次推翻总统决定的权力的前提下进行；总统虽是三军总司令，但是宣战由国会来完成，总统只能在国会不干预的情况下全权行使该职责。因此，总统的权力深受宪法制度框架的制约。此外，宪法的简练带来条款规定的不清晰，使得宪法解释的弹性很大，解释权在政治权力的斗争中起到重要作用，著名的“马布里诉麦迪逊案”，正是马歇尔法官的机巧应对，将司法系统解释宪法、裁定政府行为和国会立法行为是否违宪作为制度确立了下来。所以，总统的权力弹性区也会受到宪法解释力的影响。

通过对历史发展、现实情况和职权弹性三个方面的梳理，我们可以从多维视角重新审视美国总统的权力。总统的政治权力不是静止不动的，而是始终处于动态变迁的过程。在大的制度框架的限制下，美国总统的权力随着时代的发展呈现扩张趋势，不断发现和重新调整自己的定位；总统权力也在各种势力的博弈中摇摆，并于此过程中维持体系的横向平衡；总统权力更带有总统各具特色的个人风格印记，多样化的执政模式使执政过程充满各种可能性。这也就不难理解在特朗普任美国总统的情况下，一方面，因其性格的多变和独特，会为美国政策带来更多不确定性；另一方面，即使“变化莫测”如特朗普，也必须遵守美国政治运行的逻辑去行使权力，在各种政治势力的博弈中实现自己的目标。