经济条件较差地区农村集体经济产权制度改革路径探索

郭帅帅

摘要：2017年10月28日，习近平总书记在党的十九大报告中提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。在乡村振兴的背景下，我国农村集体经济产权制度改革在各省市有序推进，对于集体经济产权制度改革路径，各地区进行了积极的探索。笔者通过座谈、访问等方式，实地调研从化区8个乡镇的基本情况，深入了解各镇村土地确权情况、集体经济存量、集体成员资格认定方式、特色小镇建设等情况，通过借鉴贵州六盘水市等区域集体经济产权改革成功经验，积极探索出一条适合从化实际情况的农村集体经济产权制度改革路径。

关键词：农村集体经济;产权制度改革;地方实践;广州市从化区

一、问题的提出

2010年的中央一号文件上首次提出在有条件的地区要进行农村集体经济制度改革的试点工作。自2015年起，连续三年的中央一号文件上，都对农村经济产权制度改革作了明确表述。作为改革开放的排头兵，广州市在2002年5月，全市印發的《关于“城中村”改制工作的若干意见》中就已经提出了“深化了农村集体经济组织的产权制度改革”;2008年，广州市出台《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》，对农村集体经济组织的发展问题做了进一步的规范指导。2008年初，广州市委市政府根据农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》提出了广州市开展农村集体经济组织产权制度改革试点工作的要求; 2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略要深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济。”

在我国农村实行集体所有制。由于历史原因，当前农村集体资产存在“权属不清、权能分散、流转不畅、保护不严” 等问题。农村集体产权制度改革，就是要针对农村集体资产归属不清、权能分散、流转不畅、保护不严等问题进行改革，逐步转变农村集体经济实现不充分、农村集体经济市场地位不突出、“三资”交易平台管理不规范等现象。如果说改革开放小岗村的包产到户使人民温饱问题得到解决，那么农村集体经济产权制度改革将会成为我国实现乡村振兴，建设社会主义现代化强国的重要途径。

二、从化区基本情况简介

广州市从化区位于广东省东北部，东与龙门县、增城县接壤，南跟白云区毗邻，西和花都区交界，北同新丰县连接。从化温泉资源丰富，有“中国温泉之都美名”，流溪河贯穿全区，总面积1974.5平方公里，辖5个镇，3个街道，有村居民委员会221个和社区居民委员会44个，2017年户籍人口62.63万人。

20世纪80年代珠三角作为我国改革开放的最前沿，经济迅速发展，城市化快速推进，经过改革开放40年的发展，经济、基础设施、交通等方面都取得了较大的发展，但整体发展速度明显慢于广州市其他地区，各区拉开较大差距，据调查显示，从化5镇3个街区所辖的221村和44个居委会，仅位于从化城市郊区的向阳村、具有温泉资源的温泉镇温泉村等一小部分村受城市化或者资源开发影响能够年收入过百万外，其他村连每年30万运营经费都需要区、镇两级财政补贴。经调查发现，从化区各村基本收入由政府扶贫收入、征地款收入（部分村有）、物业出租收入、其他收入等四部分组成。如吕田镇安山村，年收益20.45万元左右，电站入股分红收益13.3万元/年、扶贫异地建厂房出租收益7万元/年、物业出租收益1500元/年。

广东地区土地确权 “‘2014 年扩大试点，2015年全面铺开，2016 年基本完成，但由于确权工作面临产权状况复杂、承包关系不清、权属争议较多等诸多始料不及的矛盾和困难，随后调整为与全国同步的‘2018 年底之前基本完成” 。目前从化区除温泉镇温泉村外（温泉村由于投资建设温泉度假区，土地未确权到户），所有镇村已全部将耕地、林地等确权到户，四至清晰，权属明确，土地确权证已全部发放。随着经济发展，生产力提升，出现土地规模化经营需求，一方面无法集中连片开发土地资源，另一方面大量村民外出务工土地抛荒。为解决农村上述经营难题，以农村集体资产为中心，农民自愿入股的基础上，开展农村集体经济股份制改造成为必然出路。

2016年已经开展农村集体产权制度改革的贵州六盘水地区，经过三年探索，在改革领导机构设置、成员资格界定、股权管理、股份权能完善、政经分开等关键问题上探索出了诸多经验，取得了显著成效，可为从化的产权制度改革提供有益的借鉴。

三、其他地区农村集体经济产权制度改革的的经验分析——以贵州六盘水市为例

（一）贵州六盘水市基本情况

六盘水市位于贵州西部，东邻安顺市，南连黔西南布依族苗族自治州，西接云南省曲靖市，北毗毕节市。下辖两区一市一县：钟山区、六枝特区、盘州市、水城县，面积9965平方公里，常住人口292.41万。

（二）贵州六盘水市股权继承流转经验

根据中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，贵州省六盘水市根据本区实际，制定了《六盘水市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》，对农村股份合作社组织股权继承流转事宜进行规范。

第一、创造性地提出并实施了农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。 即在对集体资产“清产核资“的基础上，对农村资源性资产、确权登记、价值评估的基础上。村集体以资源型资产和经营性资产入股企业、合作社或者家庭农场。

第二、“推进“资金变股金”，让分散的资金聚起来”  在集体闲置资金所有权不变的前提下，将村中积累下来的经营性收入、征地补偿款、扶贫款等各类资金，直接以入股的形式，投入企业、合作社、家庭农场中，约定份额，到期分红。

第三、推进“农民变股东”，让农民群众富起来  农民变股东，指将农民同通过自愿的形式，将已经确权到户的耕地、林地的承包经营权、宅基地的使用权以及资金、技术等生产要素，通过合同或协议的方式，投资入股到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，成为股东获取分红。

（三）六盘水市集体经济股份制改造坚守的五条底线

第一、坚持党的领导不动摇。《中国人民共和国宪法》规定“中国共产党是中国特色社会主义最本质的特征”。同时十九大报告中指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。因此在农村集体经济股份制改造中应坚持共产党领导，坚持习近平新时代中国特色社会主义指导改革实践。

第二、坚持农民集体所有制不动摇。我国根本大法《宪法》规定我国是社会主义公有制，生产资料包括全民所有和劳动群众集体所有，劳动群众集体所有主要指农村土地的集体所有。《土地法》规定农村土地属集体所有。因此在改革过程中，要严格遵守“农村集体所有制”底线毫不动摇，在改革过程中，严防集体资产流失，不能让改革成为个人某利益的工具。

第三、坚持农村土地承包关系长久不变。我国农村实行集体经济所有制，农村土地归集体所有。《土地承包法》中明确规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，同时党的十九大报告中也要求“保持土地承包关系稳定并长久不变”。因此在农村集体产权制度改革过程中，要严格划分改革边界，改革重点是农村集体资产，对于已经确权到户的土地、林地、鱼塘等资产不得干涉农民自主经营的权利。对于有意向将个人承包地交于村集体流转的，可签订流转协议。

第四、坚持农民集体财产权益保护。中央《关于完善产权制度依法保护产权的意见》规定“完善农村集体产权确权和保护制度，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞，非法控制集体资产”。应规范股权设置，农村集体产权制度改革只能设置集体股与成员股。集体股的设置由全体村民投票决定，成员股的设置必须以成员权为前提。在保证大多数人权益的同时，不能忽视弱势或少数群体的利益，要争取让全民共享改革成果。

第五、尊重农民意愿，充分保障农民参与权。党的19大报告提出“更加自觉地维护人民利益，坚决反对一切损害人民利益、脱离群众的行为”。人民利益高于一切，产权制度改革的根本目的是保障农民权益，增加人民收入。“2016年4月25日， 习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上明确要求， 推进农村改革，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民。”在改革实施中，充分保障农民的参与权。既要发挥全体村民参与农村集体经济产权制度的基础作用，“同时发挥农村 “五老”人员（老党员、老模范、老干部、老教师、老退伍军人）的作用，特别是在集体资产清产核资、集体经济组织成员身份界定等容易诱发矛盾的环节，农民要深度参与，做到‘村不漏户、户不漏人‘，保证每个环节农民都认可、每个结果农民都满意。”

四、从化集体经济产权制度改革建议

第一、建立改革领导机关，全面协调，统一领导。建立农村集体经济改革领导小组。由从化区主要领导牵头，农业局主要负责，林业、公安、财政、税务、城管等相关部门参与。农村集体资产股份合作制改革是一项综合性的系统工程，涉及面广泛，情况复杂，是农村改革的“深水区”和“硬骨头”，单靠地方农业部门根本无力推动，必须依靠地方党委、政府主要领导牵头，自上而下推动改革。同时针对相关改革内容，逐级培训，上下统一意识。 从化区政府应召开全区动员暨培训会议，邀请广东省农业厅以及科研院校专家到会作专题业务培训，然后由镇政府针对村支书、村长、经济联社社长、经济社社长进行培训。实现区、镇、经济社联社、经济社工作“四级”联动，上下一心，共同推进。

第二、明确集体经济所有权主体。明确集体经济所有权。1949年以来，我国农村集体经济经历了人民公社会运动和包产到户两次大规模的土地变动。20世纪50年代，新中国成立的第一个十年，我国开展了轰轰烈烈的人民公社化运动，1958年3月，党和政府决议通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》 ，“为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”随后，农村开始合并成立 “公社”、“集体农庄”，有的地方出现了“人民公社”。1958年 8月，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。同年10月末，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。农村经济基本全部归社所有，开始了大锅饭，挣工分的时代。

到20世紀70年代末，随着以邓小平为核心的第二代领导集体的上台，改革开放拉开序幕，小岗村大包干的出现，为包产到户探明了道路。我国农村经济从人民公社逐渐转变为家庭联产承包责任制。在包产到户过程中，由于产权界定不清、资料不齐、历史长远无法追溯等产生大量纠纷。因此，在集体经济股份制改造之前首先应明晰产权主体，对于有争议的资源性资产、经营性资产等进行产权界定，避免后期经济纠纷。

第三、明细农村集体经济组织成员资格认定。农村集体经济成员认定，涉及农民切身利益，是集体产权制度改革中最为敏感的部分。由于我国历史悠久，人口众多，幅员辽阔，文化、经济差异较大，贫困地区资格认定纠纷较少，但富裕地区涉及利益较大，对于资格认定纠纷较多。目前我国法律法规未对成员资格认定进行具体的规定，成员资格认定办法需要各地结合自身实际情况、历史传统自主探索。目前各村多自主设定村规民约以界定成员资格。如吕田镇吕新村成员资格认定办法：原村民外出务工后，所获分红减半，新生儿出生当年分红只算一半，外嫁女无论户口是否迁出，出嫁当年资格自动消失。而从化温泉镇云星村规定：凡是户籍在本村的村民都能享受完整成员资格，包括外嫁女和新生儿。

区政府应制定成员资格认定基本原则供村集体参考。首先，以户籍为依据规范成员资格认定;其次，尊重当地风俗习惯，嫁入女、入赘男在具有本村户口的情况下，由村民投票决定;落实外嫁女权益，在户口未转出前，应确认其成员资格;同时要尊重历史，对于农转非、知青、退伍军人等历史遗留问题人员，通过村民协商的方式表决其成员资格;对于法律法规未规定，具有特殊性的群体，由全体村民投票表决是否具有成员资格。

为避免纠纷，对于目前稳定的无争议的，已经经过全体村民投票通过的成员资格认定办法，继续保持不予变更。对于在村中争议较大的村民资格认定办法，可经由镇及政府指导制定集体成员资格认定办法，然后由全体村民投票通过。

第四、因地制宜走具有地方特色的集体经济股份制改革之路。各村镇应因地制宜地发展集体经济股份制改革办法。从化区各村经济基础差别巨大，靠近从化城区的白岗村集体年收入仅有3万元（鱼塘发包租金收入），每年30万的村集体运转资金基本靠区、镇两级政府补贴。而同样作为城区附近的向阳村仅不动产估值就过亿元，超过100万的收入主要来自商铺物业租金。

针对从化土地确权到户、各村经济基础差别巨大、部分村存在大量征地款闲置的情况应因地制宜设置不同的股份制改革之路。

成立土地中介。针对白港村土地全部确权到户，没有经济基础，集体经济十分薄弱的村，可依靠镇政府为依托，成立专业土地流转平台，如土地中介，村民可将闲置土地在土地中介店面挂牌，然后通过农村“三资”交易平台由中介代为流转，流转成功后中介收取一定交易佣金。

建设特色小镇，以特色小镇带动当地经济发展。从化区温泉镇温泉资源丰富，对于已经在开发的温泉资源，可引入外部资金，建设商业综合体如万达广场等，实现游客吃、住、游、玩一体化服务，增加全年龄段游玩娱乐项，不仅要把外地游客吸引过来，同时要留住客户，增强游客粘性。

盘活闲置资金。伴随我国高速公路的建设，多条高速公路在从化穿过，因此大量征用农村土地，带来大量征地款。如温泉镇目前村集体在银行存有3800万征地款，此部分征地款由于没有牵头人，同时没有好的投资渠道，已闲置在银行中多年，经调查目前从化还存在大量征地款闲置现象，据不不完全统计，整体资金在20亿左右，十分巨大。针对此项资金，可有区政府牵头，整合全区闲置资金，引入专业投资平台，发挥市场在资源配置中的决定性地位，政府成立监管部门。通过政府兜底的方式既在村集体利益的同时盘活闲置资金。

第五、设立股权退出机制村名的股权在包括收益权、处置权、流转权、使用权的同时也应确立股权的有偿退出权。有偿退出机制有利于保障村民权益，村集体成员可通过有偿退出机制，由村集体一次性买断股权，促进人口流动，体现市场在资源配置中的决定性地位。也可以允许村民将股权进行转让、赠与。但有偿应保证两个原则：一是内部流转，为保护集体经济利益，村民仅限在村民内部流转，承买人必须具备成员资格;二是股权流转必须通过“三资”交易平臺。通过“三资”交易平台交易，实现在政府管控下的合理合法合规的交易。三是股权流转总份额不能影响集体经济组织的正常运行，不得通过股权流转恶意控制农村集体经济组织。镇政府应加强监管，定期清查股权流转情况。

参考文献：

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[3]窦祥铭.经济欠发达农区深化农村集体产权制度改革的实践与思考——以贵州六盘水市“三变”改革为例[J].山东农业工程学院学报，2017（11）.

[4]窦祥铭，魏刚.农村集体资产股份合作制改革的探索与启示——以安徽省天长市为例[J].经济管理，2018（08）.

（作者单位：华南农业大学）