“加减法”给基层公务员“诗和远方”

夏自钊

新《公务员法》在基层干部长期以来的诸多痛点和堵点上有措施、有规定，是一部“不折不扣的良法”。

在山桥镇当了近20年科员的王启忠最近挺开心，因为按照新公务员法的最新规定，他能够晋升为二级主任科员，享受到了梦寐以求的正科级待遇。

“这是一部暖心的新法，本来晋升无望的我，职业倦怠感挺强。”王启忠告诉《决策》。

刚参加工作的90后公务员刘珩，两年前考入云水镇政府时，对于在乡镇当公务员的前途有点迷茫。去年新公务员法公布之后，他颇用心地研究了新的法律条文，还在共产党员网投了一篇学习心得。

“新公务员法对基层公务员是非常好的激励，让我们年轻公务员感到有奔头。”刘珩告诉《决策》。

长期以来，基层干部尤其是乡镇公务员成为公务员队伍中负担重、压力大、痛感强烈的一个群体。而这一群体，作为基层治理的主体和骨干力量，其工作成效直接决定着政府治理水平的高低。如何有效激励公务员队伍，一直是考验一个国家治理现代化水平的重大课题。

采访中，基层干部普遍认为，新公务员法在基层干部长期以来的诸多痛点和堵点上有措施、有规定，用一位参与起草公务法的专家的话说，是一部“不折不扣的良法”。

把干部激励好是“天大的事”

“都说群众的事是天大的事，但是群众的事是由广大基层干部去干的，如果干部不愿干、不想干、胡亂干，最终群众的事也干不好。在我看来，把基层干部激励好，也是一件‘天大的事！”山桥镇镇长告诉《决策》。

记者在基层调研中，不少乡镇干部坦言，“高压”之下身心疲惫，同时缺乏激励，没有精力和激情投入到基层善治和创新发展中。

江西财经大学财税与公共管理学院教授欧阳静在基层调研发现，近年来，治理型上访在县域呈明显增多的趋势。以往的上访，大多是表达和维护自身权益的维权型上访，而治理型上访，主要是居民、村民反映基层干部不作为导致公共服务缺失。

“基层干部的某些不作为，导致基层治理失序，会使‘小事变‘大事，导致基层社会不稳定，最终影响基层社会秩序。”欧阳静在调研报告中不无忧虑地指出。

欧阳静的分析与上述乡镇领导的观点不谋而合，即基层干部的激励已经是“天大的事”。

近年来，针对基层的懒政怠政，各级政府越来越强调使用督查这种行政化高压模式。对此，有基层干部认为，此举固然可以在短期内提高地方政府以及公务员群体的执行力，但这毕竟是“外力”，并不具有可持续性。可持续的方向是建立内生的激励体系，变“外力”为“内力”，变“要我干事”为“我要干事”。

基层政府的运行现状，也引起了高层关注。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，同时，新公务员法的修订也提上议事日程。如果说《意见》的出台，为倡导担当作为树立了鲜明的旗帜，公务员法的修订则是为激励公务员新担当新作为制定了明确的制度。

这也彰显了国家对建立公务员队伍科学管理机制的高度重视。参与新法修订的中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年分析认为，“通过修法，将公务员制度改革经验成果上升为法律，予以巩固定型，为公务员队伍的科学管理和充分激励提供了可靠的法律保障。”

基层干部表示，要真正激活干部队伍，搞好基层治理和地方发展，关键是做好一个减法、一个加法：减法，不光是减负，还有减少不必要的督查、减少乱问责、减少形式主义;加法，即打通职业上升通道和提高工资待遇。

令人欣慰的是，这些痛点也是新公务员法修改时着力要破解的几个难题。对此，北京大学教授庄德水认为，基层公务员的精神面貌和工作作风，直接影响到群众对党和政府的评价，新公务员法实施后，公务员的工作激情和潜能都将被激发出来，有利于稳定基层公务员队伍，也有利于更好发挥他们的作用。

“我们看到了希望！”

“让我们看到了希望！”这是采访中，对于新公务员法，基层干部说得最多的一句话。

对于基层公务员来说，由于晋升渠道狭窄、晋升机会少，而晋升又是唯一能提高合法收入和社会地位的渠道，因此，每个基层公务员都有极强的晋升焦虑。过了一个年龄门槛之后，意味着升迁无望。

采访中，乡镇干部自评认为，在乡镇当干部不容易，要耐得住寂寞、守得住清贫、抵得住诱惑，能留下来，是一种精神坚守。然而，精神坚守并不可持续。

据统计，截至2017年底，中国大约有719万公务员，其中60%在县以下基层单位工作，76.7%是乡科级及以下人员。在基层单位，90%的公务员属于副科级以下。对他们来说，最主要的激励就是两样：工资和晋升。

2018年，公务员法修订草案在中国人大网全文公布后，引起了社会各方面的高度关注和热情参与，共有29374人提出了56778条意见，主要集中在公务员职级层次设置、工资、津贴补贴和奖金等方面。这些意见集中反映了广大公务员对正向激励的愿望和期待。

职级和收入，恰是新公务员法加强正向激励、做加法的两大着力点。今年6月起，与新公务员法同时实施的，还有《公务员职务与职级并行规定》，按照该规定，乡镇政府也能配备调研员。这就意味着，哪怕在乡镇当一辈子基层公务员，也有机会享受处级干部待遇。

职务与职级并行是公务员管理改革的一件大事，早在2016年12月25日，全国人大就授权国务院在天津、山东、湖北、四川以及教育部、国家质检总局开展试点。中央党校（国家行政学院）教授竹立家认为，过去，基层公务员想要提升待遇，只有职务晋升，就是俗称的“提拔”一条路。而“职务与职级并行”相当于晋升“双梯制”，打破了晋升难的“天花板”，基层公务员即使没有走上领导职务岗位，也可以通过职级晋升，体现自己的价值。

除了建立公务员职务与职级并行制度外，新公务员法还在多个领域对公务员进行正向激励，其中最关键的是健全了三大机制。

首先，通过健全考核评价机制，解决了公务员管理“吃大锅饭”的弊病。

长期以来，很多基层单位在工作分配、目标考核上实行平均主义的方式，在人事管理、任务分配等方面所使用的手段相比企业也显得落后，导致“鞭赶快牛”、“闲的闲死累的累死”等现象发生。针对这个弊病，新公务员法健全了考核评价机制，新增专项考核方式，着力解决“一把尺子量到底”问题。同时，加强考核结果的使用，明确“考核结果作为调整公务员职务、职级、工资以及奖励的依据”，其中，最受关注的是“公务员在年度考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或者职级层次任职”，不少基层公务员坦言，这让他们感受到了压力。

“这就是充分发挥考核的‘指挥棒作用，不像以往，考核就是大家交一篇总结然后存档，以后，不再是干多干少一个样了，想混日子的公务员将越来越没有‘市场。”一位乡镇领导对《决策》分析道。

其次，针对基层公务员常年“5+2”、“白加黑”的工作状态，新法健全了奖励机制，并完善了权益保障机制。

其中，让基层公务员拍手叫好的是新法规定了“在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助”。采访中，有基层公务员“调侃”道，“一年到头不离岗位，日不能息夜不能寐;鞍前马后终日疲惫，抛家舍业愧对长辈。新公务员法实施后，这样的工作状态有望得到改善。”

因为新公务员法在多个领域对公务员进行正向激励，因此不少人片面的理解新法就是给公务员“发福利”的。其实不然，在“厚爱”的同时，新法还加强了“严管”，尤其是加强了管理和监督。

“加强监管的条文中，最关键的是变过去的结果性监管为日常过程监管。强化过程监管可以整顿过去存在的某些不作为、懒作为现象，能更好地鼓励公务员有更强的责任心和更好的服务精神。”竹立家分析认为。

做好減法也是一种激励

采访中，基层公务员在为新公务员法的正向激励纷纷点赞时，最关注的是“基层减负年”能否切实减负。

“其实，对于大多数基层公务员来说，比‘升迁更迫切的是‘减负。”一位基层公务员吐露心声。

2018年以来，基层政府的重负引起各界高度重视。2018年末，新公务员法公布之后不久，2019年被确定为基层减负年，如果说前者是在激励上做加法，后者则是通过做减法给予另外一种形式的激励。

2018年5月至2019年3月，中央针对基层形式主义问题突出、基层干部负担过重、基层治理体制不畅等基层难点痛点，相继出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》等重要文件，打出一整套整治解决的组合拳。

对此，竹立家分析认为，“不要孤立地看一个新公务员法，这个法与2018年以来旨在基层减负的相关配套法规政策是成体系的，目的都是激励广大干部新时代新担当新作为。”

此轮减负决心之大、整治力度之强，令各地基层干部群众深感振奋。而一系列实招新举，措施精准，很接地气，击中基层负担要害和基层治理软肋，广大基层干部纷纷点赞。

新公务员法以及一系列配套政策规定，通过做加法，对基层公务员进行持续激励、多元化激励，让基层公务员看到了希望;通过做减法，给“压力山大”的基层公务员卸去了重负，让他们轻装上阵。

广大基层公务员，只要看到了希望，卸去不必要的重负，必将勇于担当、积极作为，在基层善治、地方发展中起到中流砥柱的作用。而这，正是公务员法修订的初衷之一。

正向激励，让基层公务员有奔头，书写属于自己的“诗和远方”;

加强监管，让基层公务员心中有把尺、行为有底线，从而杜绝慵懒散漫;

基层减负，让基层公务员有时间、有精力投入到创新发展和基层善治，打好国家治理的坚强基石。

新公务员法以及相关配套政策法规，通过三管齐下，真正激活了基层一池春水，在国家治理现代化的进程中书写下浓重的一笔。

（应受访人要求，文中部分人名、地名为化名）