政府政务信息资源开放共享的对策研究

马修芬

（中共德城区委党校，山东 德州 253020）

近年来，随着信息化的发展，人类已经进入了以挖掘数据而获取最大价值为核心的大数据时代。政府掌握着大量的政务信息资源，是最大的生产者、拥有者和管理者，其政务信息活动多、规模大，对社会有较大的影响力，对国家经济社会发展起着举足轻重的作用。党的十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[1](p39)服务型政府，其理念是“以人为本”，要加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平[2]。政府信息资源的开放共享要求政府坚持以人为本的理念，加快政府职能向服务型转变，提升服务能力，增强为群众服务的本领，全面推进政务公开，提升政务服务协同化、智能化、便捷化水平，打造服务型的“无缝隙政府”[3]（p2）。因此，各级政府，尤其是区级政府要着力做好政务信息资源开放共享这一工作。

一、转变观念，树立正确的政务信息资源开放共享理念

近几年，世界范围内掀起了一场大数据应用狂潮。著名管理咨询公司麦肯锡公司对大数据给予了高度评价：大数据如今已经深入到人类经济生活与社会生活的各个方面，并在各种生产活动中发挥着不可替代的关键作用[4](p84)。IBM的资深大数据专家杰夫·乔纳斯（Jeff Jonas）提出要让数据“说话”[5](p28)。在大数据时代，政务信息资源蕴藏着巨大的价值，目前政府及其各部门拥有80%以上的资源，且拥有广阔的发展空间。政务信息资源的开放共享能够给区域发展带来诸多益处：一是能够促进透明政府、阳光政府的建设；二是能够为区域整体发展带来活力，提高在省市中的综合发展地位；三是有利于社会服务的完善与发展。

观念支配行动，有正确的观念才可能有正确的行动。政府作为信息的拥有者，有责任充分协调和开放各部门、各组织的利益关系，通过规范化、标准化管理手段，推动政务信息资源共享规划、流程再造、绩效考核等方面的工作[6](p33-35)。因此，作为政府及其部门，要想成功释放政务信息资源的潜在价值，就不能对政务信息资源的开放共享存在偏见。关键是要转变自身观念，摒弃“趋利避害”的思想，树立政务信息资源开放共享的意识，增进部门对信息资源开放共享的认识深度，从而为构建良好的组织信任关系打下良好基础。当前，随着对政务信息资源在提高公共服务水平、提升行政能力等方面作用的认识不断深入，政府对信息资源开放共享的态度也逐渐发生变化，开始重视政务信息资源这一“财富”，但是这种转变还远远不够。政务信息资源的开放共享需要政府及各部门树立大数据思维、信息化思维、社会化思维，牢固树立为人民服务的理念，强化政府及各部门工作人员的开放共享意识，真正落实政务信息资源的开放共享，使其造福于广大人民群众。

二、依据发展形势，加强政务信息资源开放共享的法律制度建设

政府信息资源开放是政府遵循国家相关法律、行政法规、规章和规范性文件的要求，在行使行政职权的过程中，借助已形成的途径和方式，依法公开相关的服务和帮助[6](p35)。这种效率、公平、稳定的政府职能，与“小政府，大社会”[7](p7)的结构是相通的。当前，许多国外发达国家和地区以及济南、贵阳等国内城市鉴于政务信息资源开放共享的重要性，都制定了一系列政策和法律法规，这种立法先行在一定程度上凸显出了法律法规对电子政务建设的保驾护航作用。在政务信息资源开放共享的法律制度建设方面，既需要国家层面的立法提供顶层法治保障，也需要各级地方政府根据立法权限，细化和完备地方法规及相关制度，为政务信息资源的开放共享提供政策法律保障。

（一）立法保障

在政务信息资源的开放共享过程中，需要有效解决互联网时代日益凸显的网络安全问题，尤其是随着大数据、云计算、物联网等技术的应用，使拥有大量信息资源领域的网络安全受到了严峻挑战。纵观发达国家和地区在数据开放领域的发展，它们都充分认识到了政务信息资源开发利用的重要性，相继制定了与政府数据公开、信息安全、隐私保护等相关的一系列法律法规，保证了政务信息资源开放共享的有序健康发展（见表1）。

表1 国外发达国家和地区数据开放的法律

作为区级政府，要严格遵守中央和省出台的相关法律法规。当前，我国颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对我国政府信息的公开进行了规定；不少省份也已出台有关落实条例法规，对电子政务信息资源的共享进行了规范。但这些条例都对政务信息资源开放共享没有做出相应约束，因此，这就需要政府相关部门要加快制定与政务信息资源开放共享相关的法律法规，出台保障政务信息资源开放共享和信息资源安全的法律、规章，修改、合并、补充原有的相关法律法规，颁布信息资源产权归属、保护、授权等方面的法律，规范政府与政府间、政府与部门间、政府与企业间、部门与部门间、政府与社会公众间的信息资源的采集、分析、整合、开放、共享等，为其营造一种健康的氛围，进而建立健全一个较为完善的政务信息资源开放共享的法律体系，切实保障政务信息资源的开放共享能够持续稳定地进行。

（二）政策保障

西方发达国家和地区非常重视发挥政府政策和战略规划在政务信息化建设中的指导性作用，都采取了一系列相关政策以推动政务信息资源的开放共享，其政务信息资源开放共享的有效性也在不断提高（见表2）。

表2 国外发达国家和地区数据开放的相关政策

政务信息资源的开放共享是业务层面或技术层面的信息资源的交互，具有一种全局性、整体性的电子政务信息体系架构。而在政务信息资源开放共享的各个阶段、各个时期，都会出现一些问题、难点或挑战，尤其是信息资源的安全问题最为关键，就需要政府出台一系列的文件、规划、对策等相关政策，以推动政务信息资源的开放共享。

在制定政策时，政府要把握加强领导、统筹规划、突出重点、标准统一、明确责任等原则，坚持为人民服务的理念，依据实际需要，通过对各类信息资源的统计、分析、比较，针对不同领域出台相应的政策或规划，或者根据随时了解到的各个领域的发展状况及总体走势，在对相应的信息资源进行深度处理与挖掘后，有针对性地提出科学化、合理化的政策，进而不断增强政府决策能力、优化政府决策水平，为政务信息资源的开放共享提供坚强的政策后盾，推动大数据背景下政府治理创新，建设高效、透明、便民的政务服务体系，促时政府信息化和现代化转型。

三、健全管理机制，突破政务信息资源开放共享的利益瓶颈

在我国，随着政府改革的不断深入，政府信息资源的地位和作用越来越引人注目。政府信息资源与政府工作、社会生活息息相关，是信息资源家族中最核心的资源[7](p12)。因而，要建立健全政务信息资源共享体制，建立和完善确保政务信息资源共享的领导和组织体制，包括明确政务信息资源管理的主体、职能配置及其运行机制，主要解决“谁来管”和“如何管”的问题，这是实现政务信息资源共享的有效途径[8](p290-303)。

（一）完善信息资源管理制度

大数据背景下，政务信息资源开放共享建设持续而有效的重要保障是完善的信息资源管理制度。当前，我国各级政府在信息资源管理层面都不同程度地存在着各自为政、职责不明的现象，在管理制度上缺少宏观战略指导与微观策略实施的有效配合。

针对这种普遍情况，政府应加强统一指导和协调，首先要健全信息资源管理机构，明确机构职责，建立自上而下的管理信息资源建设的综合性部门，努力行使组织、指挥、协调和控制的职能，以适应政府信息化发展的要求；二是建立信息资源开放共享的申请和登记制度，掌握所开放共享信息的来源、去向和用途，打破各部门间信息资源开放共享遭遇的技术、管理等多方面的壁垒；三是建立健全激励机制，鼓励职能部门积极进行信息资源的开放共享，转变在信息资源开放共享中的消极态度，摒弃长期以来的利益纷争，并给予一定的经济补偿或技术辅助，使其更积极地开放本部门的信息资源，满足其他部门与社会公众共享信息资源的各项需求。

（二）建立科学合理的绩效考核机制

政府信息资源管理系统的运行会产生两种效益：经济效益和社会效益，这是绩效考核中最重要的两个方面。政府有关部门要掌握政务服务的水平、政务信息资源开放共享的效果、政务平台系统的健全状况，需要在各信息机构或部门建立科学合理的绩效考核机制，将政务信息资源开放共享纳入政府部门绩效考评和对政府部门领导干部年度考核的范畴，对其信息化工作人员进行述职评价。

简单地说，政务信息资源开放共享的绩效考核，是指政府有关部门根据预先确定的考核标准、程序、原则、内容，运用科学的考核方法，对政务信息资源的开放共享所产生的经济效益和社会效益进行定期和不定期的考核。而进行绩效考核则需要政府有关部门针对信息化机构或部门，对其信息资源开放共享效果的考核设计指标。其指标体系既包括信息资源的开放指标、共享指标，又包括信息资源的目录体系、交换体系、安全技术标准和客户满意度等方面，在此基础上对所产生的经济效益和社会效益作一个评价。比如，对在信息资源开放共享方面表现突出的某个机构或部门的领导和信息化工作人员，可以给予行政奖励和物质奖励，反之，对表现不佳的机构或部门进行警告或惩罚。这样做既可以将部门与部门之间的利益相结合，还可以将机构或部门的发展同个人的发展结合起来，进一步调动各部门对信息资源开放共享的积极性，促进各职能部门信息开放共享的力度。同时，通过绩效考核，政府能够掌握信息资源管理的现状和发展水平，有利于解决“重复建设”和“信息孤岛”两大现实问题，不断挖掘信息资源管理系统的发展潜力，提高政务平台系统的运行水平，实现政务信息资源合理有效的开放与共享。

（三）建立利益协调机制

信息作为一种资源，其价值的产生和对其价值的享用是有代价的。在信息资源利用的活动中，需要构建使信息资源价值最大化的复杂的社会系统和相应的技术基础设施，其构建和运行需要成本和投入[7](p158)。而政务信息资源的开放共享涉及多个政府职能部门，具有战略性和全局性，政务信息资源的各主体间存在利益关系的复杂性和矛盾性，因而，需要各级政府及其相关部门建立利益协调机制，这是政务信息资源长期而有效地开放共享的动力。

当然，在建立利益协调机制过程中，要把握权利与义务相协调的原则，即，政府有权利共享其他部门的信息资源，也有义务开放自身所拥有的信息资源，这是为企业和公众服务的义务和职责所在，公众则具有享受政府提供信息资源服务的权利。

另外，在政务信息资源的开放共享与利用的利益关系中，由于参与信息资源开放服务的部门较多，对其利益较为关注，此时，利益协调机制的建立能够促进效率与公平的关系，从而保证信息资源管理的可持续性，科学地制约和平衡政务信息资源开放共享中的利益关系，使政务信息资源开放共享的多元主体实现互惠互利和多方共赢，自然而然地，政务信息资源的开放共享也就能取得一个较好的发展成效。

（四）建立利益补偿机制

在政务信息资源的开放共享过程中，需要各部门共享其信息资源，以实现电子政务的发展，而在各部门开放共享信息资源时，会额外产生一定的费用或成本，这些费用或成本在一定程度上会影响部门利益，这就需要建立一套利益补偿机制，来补偿相关部门及其参与方的利益。比如在区级层面，工商系统、税务系统、公安系统之间一些工作业务由于信息资源相通，需要在其信息开放共享后才能较快地完成工作。如工商系统把某企业的信息提供给税务系统和公安系统，能够避免偷税漏税、违法犯罪等行为，保证企业的正常运转。但这势必会给工商系统增加成本和负担，因而工商系统会存有一定的抵触情绪，从而会影响信息资源的共享。此时，各级政府或上级有关部门应合理制定有效的利益补偿方案，把信息资源使用者从共享中获得的利益通过利益补偿机制反馈给信息资源提供者，使二者在利益分配上趋向平等，从而实现 “合作均衡”，在满足信息资源提供者的切身利益后，能保证共享信息资源的质量和数量，促进信息资源开放共享工作的开展。

四、利用大数据技术，强化政务信息资源开放共享的技术、人员和经费保障

从国家发展层面来说，要加快大数据的建立和应用，明确数据共享的原则，使不同领域、不同部门之间实现信息资源的共享，完善信息安全保障体系，提高政府的管理水平[4](p91-108)。推动政务信息资源开放共享离不开对组织资源的保障，政府部门在进行政务信息资源开放共享过程中，需要技术、人员、资金等保障。只有拥有一定的信息化建设资金、专业化的人才团队和兼容性的技术设备，通过完善这些开放共享的物质基础，才能实现政务信息资源开放共享的良好运行。

（一）牢固政务信息资源开放共享的安全防范技术

在电子政务工作中，政务信息资源的开放共享必然存在信息安全的隐患，尤其是对电子政务工作还处于发展初期的地区和部门，更是有许多需要完善的地方，特别是安全防范技术亟需维护和牢固。

首先，增加安全防范技术的财政投入。随着网络化的发展，信息资源遭受攻击的可能性越来越大，信息安全面临的威胁也越来越多，需要在引进或研发安全防范技术方面加大投入，确保政府的信息安全万无一失。

其次，增强信息安全防护能力。利用大数据技术，对政府信息资源进行分级，明确信息资源的安全等级，选择能够共享的信息，保障个人隐私和国家信息的安全。同时，通过大数据分析，尽快发现系统漏洞，提高政务信息资源的安全保障能力。

第三，健全信息安全防范体系。根据目前较成熟的安全防范技术，比如信息加密技术、身份认证技术、防火墙技术、数据安全存储技术等，将安全防范系统融入到政府信息网络系统中，第一时间屏蔽不安全隐患，提高信息网络的防范能力，增强政府信息网络系统的综合防御能力，完善政府信息网络安全管理体系。

（二）探索政务信息资源中心建设

英国政府早在2000年就发布了E-GIF(EGovernment Interoperability Framework)，即电子政务信息资源交互框架。该框架规定了实现交互操作信息无缝对接的技术标准及政策规定，涉及数据收集、数据开放、资源公开等几个方面。同时，于2002年底组建了LEARN（Levering External and Relations Network)网，即统帅政府各个部门信息资源的共享信息资源中心，旨在实现各部门间信息的互动、交流，提供“无缝隙政府”的信息化管理，主要体现在实现行政关系的转化和信息标准的统一[9]。

根据《民政部关于统筹推进民政信息化建设的指导意见》（民发〔2017〕161 号）提出的“构建民政一体化‘互联网+政务服务’平台”的要求，要结合区级社区公共服务综合信息平台，探索政务信息资源中心的建设，搭建政务信息资源开放共享工作的专业化服务平台，整合辖区内各类信息资源，集中管理各部门的业务数据和信息资源，不断推进政务信息资源的整合，打破信息资源条块分割的局面，实现政府对辖区内政务信息资源的全程管理。这样既能降低管理成本，又能保证区内各部门之间的政务信息资源互联互通，从而形成数据信息汇集存储中心，实现政务信息资源“大集中、大统一”，为政务信息资源的统筹管理、开放共享提供优良的基础条件，以便更好地提供公共服务。同时，在推动社区便民服务点建设中，尽快完成社区公共服务综合信息平台与政务服务平台的对接。可以结合此过程，在发挥社区公共服务综合信息平台的基础上，建设政务信息资源管理中心，更好地整合、开放、共享政务信息资源（见图 1）。

图1 政务信息资源管理中心建设情况

（三）加强信息资源管理人才培养

信息资源管理人才是指在政务信息资源管理部门从事政务信息资源管理规划、信息系统研发与管理、信息系统运行与维护、信息资源管理具体业务工作等活动的政务信息资源管理专业人员，或者称为大数据人才。目前，我国信息资源管理人才较少，尤其是在区级层面，其信息资源管理人才更少，需要加大培养力度。

首先，建立多类型、多层级的信息资源管理人才培养机制。根据实际工作要求，在电子政务培训班中加强相关专业课程设置和师资队伍建设，有效地开展电子政务知识、信息安全知识、电子政务技能等方面的培训。同时，依托高校或市电子政务办公室举办的相关专业的培训班，努力培养跨学科的、具备计算机技术、大数据技术和数据统计分析等多种能力的复合型、创新型人才。

第二，要加强电子政务方面专业人才的培养，使其能够适应大数据时代复杂多变的信息化环境，对信息资源做出及时合理的处理，进一步保证政务信息资源开放共享的水平，保障政务信息资源的安全性。

第三，通过引进信息资源管理人才的方式和机制，充分挖掘社会人才，选拔（聘用）相关专业人才，探索一种政府系统内信息管理人才的共享方式，共同推进政府信息资源管理工作的进程，实现政务信息资源管理更稳定、更完善。

（四）发挥政府资金与资源的最大使用效率

政务信息资源的开放共享、系统维护、平台建设、人才培训等方面需要一定的成本，这就需要发挥资金与资源的最大使用效率。在政务信息资源的开发利用过程中，通过对信息资源的收集、加工与整合，其自身价值也在不断增加，诸如社会价值、政治价值和经济价值等，也就是政务信息资源在“运动”过程中，出现了效率与价值同增长的现象。因此，我们要把有限的资金投入到长期的信息资源的开发利用建设中，以“集约式”的发展模式，发挥信息资源的最大作用，最大限度地产生社会价值和经济效益，使两者的使用效率达到最高值，使政府信息资源系统、政务信息资源的开放共享都能实现“平稳式”发展。比如，政府各部门可以借助于社区公共服务综合信息平台，加强各部门之间信息资源的交流和共享，为人民群众在社会保障、医疗服务、交通服务、气象服务等多个层面获得更全面的服务，进而使得社会服务更均等、更精准、更有效、更及时，最大程度地提高政府资金在社会诸多方面的使用效率。