中央八项规定实施六周年：成绩与展望——基于对2013—2018年数据的统计分析

代 凯

（中共广东省委党校 行政学教研部，广东 广州 510053）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从制定和实施中央八项规定这一“小切口”入手，逐步部署和推动了全面从严治党的“大格局”。2012年12月4日，中央政治局召开会议，审议并通过《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》。［1］2017年9月18日，中央政治局召开会议，审议《关于五年来中央政治局贯彻执行中央八项规定并以此带动全党加强作风建设情况的报告》。［2］2017年10月27日，十九届中央政治局召开会议，审议并通过《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》。［3］近年来，各级纪检监察机关通过例行监督、专项检查、暗访抽查、巡视巡察和审查调查等方式，借助互联网、大数据等信息技术手段以及群众举报和网民“围观”，全力查处违反中央八项规定精神的问题，促进了党风政风和社会风气持续好转。

一、研究问题与研究方法

从2012年12月至今，中央八项规定已经实施了六年多，在党和群众中产生了巨大的反响。中央八项规定在实践中的全力落实和积极推进吸引了理论研究者的关注。研究指出，实施中央八项规定不仅是治理“准腐败”的重要举措，［4］而且具有净化政治生态、巩固执政合法性、促进公众政治参与、凝聚社会共识等多方面的政治功能。［5］对推进全面从严治党战略布局而言，中央八项规定的有效实施一方面为其提供了直接的经验借鉴，［6］另一方面也提供了方法论上的系统指导。［7］从已有研究来看，绝大多数学者主要是对中央八项规定实施进行理论探讨和功能分析，只有少数学者尝试从实证研究的角度对中央八项规定精神的落实情况开展统计分析。这其中，学者江波是代表性研究者之一。基于构建的小型数据库，江波从查处问题数、处理人数、给予党政纪处分人数等维度，对中央八项规定精神的实施效果进行了测评。［8］遗憾的是，受制于数据的限制，上述研究只统计了2015年1月至2016年2月共14个月的数据，未能展现中央八项规定精神执行情况的全景。

无论是在实践层面还是理论层面，人们通常将违反中央八项规定精神视为一种“准腐败”或“微腐败”。正因如此，研究中央八项规定相关问题一般归类为腐败与反腐败研究。在社会科学研究中，腐败测量是一个重要的研究问题。研究者指出，“只有对腐败的现实状况进行精确测量，科学估算腐败给社会造成的不良后果和影响，才能够使反腐败工作走向深入和彻底。”［9］18然而，由于数据获取的困难以及相关公开数据的不连续性等因素，对腐败问题开展实证研究存在较大的限制。［10］随着各地区、各部门落实中央八项规定精神的不断深入，社会各界对中央八项规定精神执行情况表现出浓厚的兴趣，迫切希望了解其中的细节。例如，违反中央八项规定精神问题的规模有多大？哪些问题类型较为突出？涉及哪种级别的干部较多？等等。回答上述问题必须建立在可靠而全面的数据之上，只有这样才能保证研究的信度和效度。本研究在已有相关研究基础上，尝试对中央八项规定实施六年来的基本数据进行统计和测算，力求全面准确掌握中央八项规定精神执行情况。

本研究所使用的数据皆收集自中央纪委网站和《中国纪检监察报》的相关报道。为全面系统掌握中央八项规定精神贯彻落实情况，中央纪委在对违反中央八项规定精神的典型问题进行通报的同时，在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团以及中央和国家机关建立了落实中央八项规定精神情况月报制度，并通过中央纪委网站和《中国纪检监察报》向社会公布。本研究搜集了自中央八项规定实施至2018年12月的相关数据，建立了一个全样本的数据库。如无特别说明，本研究中所展现和统计的数据都来自于这一全样本数据库。为方便统计分析，将2012年12月至2013年12月这13个月的数据归并为2013年数据。我们以违反中央八项规定精神问题的统计数据为对象，用以反映中央八项规定精神执行情况。具体而言，通过计算违反中央八项规定精神问题的数量、处理人数和给予党纪政务处分人数的数量，反映各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题的力度；通过分析违反中央八项规定精神问题的类型与处理干部的级别，呈现违反中央八项规定精神问题的结构；通过研究相关指标六年来的历时性变化，推测违反中央八项规定精神问题的趋势。

需要说明的是，在查处问题类型中，2013年划分的类型包括“楼堂馆所违规问题”“公款大吃大喝问题”“违反公务用车管理使用有关规定问题”“公款旅游问题（国内）”“公款出国境旅游问题”“大操大办婚丧喜庆问题”和“其他（包括收送节礼、接受或用公款参与高消费娱乐和健身活动、违法工作纪律、庸懒散等方面的问题）”。2014年划分的类型包括“楼堂馆所违规”“公款大吃大喝”“违规配备使用公务用车”“公款旅游（国内）”“公款出国境旅游”“大操大办婚丧喜庆”“收送节礼”“违反工作纪律”和“其他（包括接受或用公款参与高消费娱乐和健身活动、庸懒散等）”问题。2015年1月，中央纪委对查处问题分类作了新的调整，去掉了“违反工作纪律”，增加了“违规发放津补贴或福利”，将“公款大吃大喝”更改为“违规公款吃喝”，将“收送节礼”更改为“违规收送礼品礼金”，并将“其他”问题的范围界定为“提供或接受超标准接待、接受或用公款参与高消费娱乐健身活动、违规出入私人会所、领导干部住房违规问题”［11］。这种查处问题分类标准延用至今。本研究中，查处问题类型统一按2015年之后的分类标准统计，2013年和2014年部分问题类型的数据设为缺失值，在统计分析时赋值为0处理。

二、强高压、长震慑：查处违反中央八项规定精神问题态势

2013—2018年，全国各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题271407起，处理干部373258人，给予党纪政务处分223397人。其中，给予党纪政务处分人数占处理人数的比例为59.85%。一组组的数据背后，彰显的是以习近平同志为核心的党中央狠抓作风建设的坚定决心，折射的是新时代全面从严治党、正风肃纪反腐的高压态势，同时也是各级纪检监察机关认真履行监督执纪问责和监督调查处置职责的生动体现。值得注意的是，处理干部的数量是查处问题数量的1.38倍，这就表明，在某一起违反中央八项规定精神问题中，涉及的干部可能不止1人。这种共同违纪的行为值得关注。

具体而言，2013—2018年6年间，全国各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题分 别 为 24521、 53085、 36911、 40827、 51008、65055起，处理分别为30420、71748、49508、57723、71644、92215人，给予党纪政务处分分别为 7692、23646、33966、 42466、 50069、 65558人。其中，给予党纪政务处分人数占处理人数的比例分别为25.29%、32.96%、68.61%、73.57%、69.89%、71.09%。

从变化趋势上看，查处问题数在2014年出现一个小高潮，2015年有所回落，但2015—2018年处于直线上升态势；处理人数在2014年出现一个小高潮，2015年有所回落，但2015—2018年处于直线上升态势；给予党纪政务处分人数则一直处于上升态势。此外，给予党纪政务处分人数占处理人数的比例在2014年之后明显提高，近年来基本上维持在70%的水平。为什么在2014年查处问题数和处理人数出现了一个小高潮？我们认为，出现上述现象的主要原因包括两个方面：一方面，中央八项规定制定和实施后，各地积累了不少违反中央八项规定精神的问题，这是存量方面的因素；另一方面，在中央八项规定实施前两年，一些干部可能存在一定的观望情绪和投机心理，对落实中央八项规定精神不够彻底，并不同程度出现了新的违反中央八项规定精神的问题，这是增量方面的因素。随着中央八项规定进一步实施和推进，各级干部对落实中央八项规定精神越来越重视，这就使得存量问题逐渐减少，增量问题的增长速度越来越慢。因此，在变化趋势上，2015年出现回落，并在此之后逐渐上升。

值得思考的是，从查处违反中央八项规定精神问题的数据总量和变化趋势看，各级纪检监察机关对违反中央八项规定精神问题的查处力度都非常大并且持续增强。查处力度的不断增强是不是意味着中央八项规定实施效果不显著？对于这一问题，我们必须走出以查处问题数量来判断中央八项规定实施效果的误区。正如已有研究所指出的那样，“案件统计数量主要反映的是腐败被查处情况，体现的是反腐败工作的成效，无法直接反映腐败状况的实际变化。”［12］77考察中央八项规定精神的实施效果，公众的主观评价是非常重要的指标。国家统计局2017年6月发布的民意调查数据显示，94.8%的受调查对象肯定以习近平同志为核心的党中央制定和落实中央八项规定的成效，85.5%认为中央八项规定实施以来身边党员干部工作作风有明显改进。［13］这就表明，人民群众充分认可中央八项规定实施成效。

总体而言，中央八项规定实施以来，全国各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题的力度没有丝毫减弱，而是不断增强，一直保持着查处违反中央八项规定精神问题的高压态势。可以预见，未来各级纪检监察机关查处的标准将会越来越严，力度将持续加大，查处问题数、处理人数和给予党纪政务处分的人数也会不断增加。

三、更全面、更具体：查处违反中央八项规定精神问题类型

2013—2018年，全国各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题中，涉及违规公款吃喝27398起，占比10.09%；公款国内旅游11572起，占比4.26%；公款出国境旅游971起，占比0.36%；违规配备使用公务用车46980起，占比17.31%；楼堂馆所违规问题5513起，占比2.03%；违规发放津补贴或福利47042起，占比17.33%；违规收送礼品礼金35866起，占比13.21%；大办婚丧喜庆27101起，占比9.99%；其他问题68964起，占比25.41%。表面上看，在查处问题类型中，其他问题占比最高。但考虑到2013年和2014年的统计口径中，将违规发放津补贴或福利、违规收送礼品礼金归并在其他问题中，才造成了其他问题占比最高。事实上，结合2015—2018年的数据可以明显看出，排在违反中央八项规定问题类型的前3位是违规发放津补贴或福利、违规配备使用公务用车以及违规收送礼品礼金。这三类问题基本上是一些干部工作生活中的“小事”，且与其切实利益关系紧密，因此才表现得尤为明显。此外，违规公款吃喝和大办婚丧喜庆问题也是较为突出的问题。

具体而言，2013—2018年6年间，全国各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题中，涉及违规公款吃喝分别为1134、873、4761、5229、6504、8897起，公款国内旅游分别为564、883、1926、2286、2507、3406起，公款出国境旅游分别为91、76、282、196、167、159起，违规配备使用公务用车分别为6352、6790、8642、6715、9087、9394起，楼堂馆所违规问题分别为108、248、671、871、1456、2159起，违规发放津补贴或福利分别为0、0、7488、10303、12636、16615起，违规收送礼品礼金分别为0、1175、5358、7618、9591、12124起，大办婚丧喜庆分别为1369、3279、5115、5238、5838、6262起，其他问题分别为14903、39761、2668、2371、3222、6039起。需要说明的是，在2013年查处问题中，违规发放津补贴或福利和违规收送礼品礼金两类问题数量都为0；在2014年查处问题中，违规收送礼品礼金问题数量为0。事实上，这两年查处的问题中并非没有违规发放津补贴或福利和违规收送礼品礼金问题，而是因为在统计中把这两类问题归类到其他问题所致。这也就是为什么2013和2014年中，其他问题的数量十分庞大的原因所在。

从变化趋势上看，涉及违规公款吃喝问题在2014年有所回落，但之后又迅速上升并一直呈现增长趋势且数量较大；公款国内旅游问题虽然数量不大，但近年来一直呈现增长趋势；公款出国境旅游问题数量很小，2015年出现一个小高潮，近年来呈现下降趋势；违规配备使用公务用车问题数量一直较大，2015—2016年出现一个小低潮，但之后又迅速上升；楼堂馆所违规问题虽然数量不大，但近年来一直呈现增长趋势；违规发放津补贴或福利一直呈现增长趋势且数量较大；违规收送礼品礼金问题增长速度较快，近年来出现的问题数量越来越大；大办婚丧喜庆问题2013—2015年呈现较快增长趋势，但随后几年增速变缓，但问题数量并不小；其他问题在2015—2018年间数量有所增加且呈现较快的增长趋势。总体而言，2013—2018这6年间，查处问题的数量基本上都呈现增长趋势，但增长的方式不尽相同。有的问题一直持续增长，例如公款国内旅游、楼堂馆所违规、违规发放津补贴或福利、违规收送礼品礼金、大办婚丧喜庆等问题；有的问题有降有增，例如违规公款吃喝、公款出国境旅游、违规配备使用公务用车等问题。

总体而言，中央八项规定实施以来，全国各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题类型越来越全面、越来越具体。尤其值得注意的是，一些问题数量较大且呈现增长趋势，例如违规发放津补贴或福利、违规配备使用公务用车以及违规收送礼品礼金等问题。可以预见，这些问题是未来违反中央八项规定精神问题集中的领域，也是未来各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题的重点。

四、全覆盖、无死角：查处违反中央八项规定精神领导干部类型

2013—2018年，全国各级纪检监察机关处理违反中央八项规定精神问题人数中，涉及省部级干部30人，地厅级干部3663人，县处级干部30802人，乡科级及以下干部338763人。给予党纪政务处分人数中，涉及省部级干部28人，地厅级干部2403人，县处级干部19328人，乡科级及以下干部201638人。纪检监察机关在查处违反中央八项规定精神问题面前一视同仁，无论是什么级别的干部，只要违反中央八项规定精神，都会受到处理。值得注意的是，无论是在处理人数还是给予党纪政务处分人数中，涉及乡科级及以下干部的人数和比例都是最高的。如何解释上述现象？我们认为，上述现象的产生一方面与我国干部级别结构、政策执行和传导的效力递减以及部分基层干部“路径依赖”有关，另一方面也与各级纪检监察机关查处违反中央八项规定问题重心向基层延伸有关。

具体而言，2013—2018年6年间，全国各级纪检监察机关处理违反中央八项规定精神问题人数中，涉及省部级干部分别为1、2、10、5、6、6人，地厅级干部分别为107、198、509、820、863、1166人，县处级干部分别为1510、2630、4303、6063、6829、9467人，乡科级及以下干部分 别 为 28802、 68918、 44686、 50835、 63946、81576人。给予党纪政务处分人数中，涉及省部级干部分别为1、2、8、5、6、6人，地厅级干部分别为41、112、410、551、543、746人，县处级干部分别为 485、1205、2787、3966、4541、6344人，乡科级及以下干部分别为7165、22327、30761、37944、44979、58462人。

表1. 2013—2018年不同年份处理干部级别变化情况

从变化趋势上看，如表1所示，处理人数中，涉及省部级干部呈现先增长、后下降的趋势，在2015年达到峰值；地厅级干部和县处级干部都呈现一直增长的趋势；乡科级及以下干部在2014年出现一个小高潮，2015年有所回落，但近年来一直呈现较快增长趋势且涉及数量较大。给予党纪政务处分人数中，涉及省部级干部呈现先增长、后下降的趋势，在2015年达到峰值；地厅级干部虽然增长有所起伏，但还是呈现较为明显的增长趋势；县处级干部呈现一直增长的趋势；乡科级及以下干部一直呈现较快增长趋势且涉及数量较大。总体而言，2013—2018年6年间，处理人数和给予党纪政务处分人数的数量基本上都呈现增长趋势，但涉及的高级别干部的数量较少，基层干部数量较大且处于较快增长趋势。

总体而言，中央八项规定实施以来，各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神的干部类型十分广泛，上到中管干部，下至村（社区）“两委”干部，监督审查全覆盖、无死角。可以预见，未来各级纪检监察机关查处违反中央八项规定精神问题的重点将放在基层，处理违反中央八项规定精神问题的干部类型将以基层干部为主。

五、推进党的作风建设与全面从严治党持续深入

加强党的作风建设是改进党的建设的重要内容，是保持党同人民群众血肉联系的重要途径。习近平指出：“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。党的作风正，人民的心气顺，党和人民就能同甘共苦。”［14］中国共产党历来高度重视党的作风建设。早在1940年全国抗战时期，毛泽东就指出我们党要养成一种新的作风——延安作风，加强党的作风建设。［15］改革开放之初，邓小平、陈云等在不同场合多次强调党的作风问题的重要性，要求持续加强和改善党的作风。［16］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央率先垂范、身体力行，把制定和实施中央八项规定作为加强党的作风建设的切入点与推进全面从严治党的突破口，开创了全面从严治党新局面。中央八项规定实施六年来，我们党有效制止了党内存在的“四风”问题，实现了党风政风和社会风气的好转，党心民心得到了极大提振。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党的作风建设与思想建党、制度治党有机结合起来，形成了抓常、抓细、抓长的作风建设机制，推动党的作风建设进入了新阶段。［16］以实施中央八项规定为契机，党中央一步步树立起把纪律挺在前面的政治导向，并通过逐步完善制度建设加以保障。2013年以来，《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》《关于调整中央和国家机关差旅住宿费标准等有关问题的通知》等20多项制度文件制定出台，为贯彻落实中央八项规定精神提供了可操作的实施细则。［13］不仅如此，中央制定和出台了相关党内法规，逐步建立起一整套规范化、常态化的制度体系。2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》明确指出，要对“中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式”的党组织和党的领导干部进行严肃问责。［17］2018年10月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》明确指出，“重点查处党的十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题”［18］。不仅为中央八项规定精神落实提供保障，而且推动了全面从严治党和党的建设的深入推进。通过定规矩、建制度、抓落实，中央八项规定在全国各地得到了较好执行，落实中央八项规定精神已经深入人心，在党和群众中产生了巨大的影响，赢得了广泛的社会赞誉。

落实中央八项规定精神只有进行时，没有完成时。我们必须清醒地认识到，“四风”问题具有反复性、隐蔽性，对此必须有充足的认识并做好打持久战的准备。正因如此，习近平在党的十九大报告中明确指出，要“坚持以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治‘四风’问题，坚决反对特权思想和特权现象”［19］。在十九届中央纪委三次全会上也明确强调，要“坚持问题导向解决党风问题，持续督查落实中央八项规定及其实施细则精神，一个节点一个节点盯住，坚持不懈，化风成俗”［20］。落实中央八项规定精神，必须从建设新时代党的建设新的伟大工程与推动全面从严治党向纵深发展的高度，坚持永远在路上的奋斗精神，久久为功，常抓不懈。各级纪检监察机关要继续保持高压态势，充分发挥党内监督和国家监察专责机关的作用，严明党的政治纪律和政治规矩，持续释放越往后越严的政治信号，加大整治纠正“四风”问题力度，严肃查处违反中央八项规定及其实施细则精神突出问题，推动中央八项规定精神化风成俗，推动党的作风建设不断改进，营造海晏河清、朗朗乾坤的政治生态。