云南省县（市）区应急备震能力评估方法研究及应用1

曹彦波 张原硕 邓树荣 毛振江

云南省县（市）区应急备震能力评估方法研究及应用1

曹彦波 张原硕 邓树荣 毛振江

（云南省地震局，昆明 650224）

震前做好应急备震工作是有效应对地震灾害风险、减轻灾害损失的重要手段。本文基于云南地区震害背景和区域特征，采用层次分析法构建了围绕1个目标层、4个准则层和23个指标层的应急备震能力评估指标体系的层次模型，对云南省129个县（市）区的应急综合备震能力进行了评估和分级。结果表明：从全省单项指标分析结果看，地震应急组织机构健全度和地震应急资源基础保障能力2项指标差距小，空间分布均匀，综合指数较高的区域集中在滇中的昆明和滇西的大理地区；地震应急灾情获取与评估能力2项指标综合指数较高的县分布于滇东和滇西地区的昆明、玉溪、大理、楚雄等地；昆明、大理地震紧急救援能力相对较高。从应急备震综合能力分析结果看，云南省17个县较高，8个县相对较弱，综合能力较强区域主要分布在滇中、滇西等地的昆明、玉溪、普洱等地，滇西北的怒江和滇东南的文山等地综合能力较低。

应急备震能力 评估 指标体系 应用

引言

云南地区地震活动具有频度高、震级大、分布广、灾害重的特征，进入21世纪以来，川滇地区相继发生了汶川8.0级、芦山7.0级、鲁甸6.5级、九寨沟7.0级等多次重大地震灾害事件，造成重大人员伤亡和经济损失。2014年云南鲁甸6.5级地震共造成617人死亡、112人失踪，直接经济损失达198亿元人民币，是中国大陆地区自汶川8.0级地震以来灾害最重的1次事件。云南地处我国西南边陲，与国内其它区域相比，自然地理环境、社会经济水平与人口发展状况均极为特殊。区内少数民族集中，高原山地特征显著、边境线绵长，地震灾害预防和应急准备工作要求高，震后应急处置难度大，尤其是重特大地震发生后，全社会高度关注，各级部门面临巨大的考验和挑战（周光全等，2011；曹彦波等，2017）。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（法律出版社，2008）的相关规定，突发事件的应急管理过程包括预防、准备、响应与恢复4个阶段，做好事前的预防和应急准备，是有效应对地震灾害风险、减轻灾害损失的重要手段。做好地震应急准备工作，强化地震应急响应能力，是云南省各级政府部门建立健全地震应急预案体系、提升地震应急公共服务的关键。

从应急管理及服务评估实践来看，以美国为代表的欧美、日本等一些发达国家建立了较完善的灾害应急准备计划，为政府应急救灾决策提供了重要的技术支持。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA）联合开发了应急能力评估系统（CAR），该系统主要评价应急管理中的13项职能，209个参数以及1014个指标。日本消防厅设定了地方公共团体防灾能力的评价项目，讨论日本防灾能力及危机管理应急能力评估问题（吴新燕等，2007；谢振华，2015）。James（1997）针对美国州级政府的应急管理能力，在关于州政府应急管理能力的评价体系中提出了地方政府应急管理能力的评价模型。Zulean等（2013）利用知识管理系统和前瞻性方法，评估了罗马尼亚的应急准备情况，提出了政策性建议。Paton等（2015）讨论了如何分析地震反应和恢复经验，从而制定全面的应急准备计划。Shapira等（2018）研究了个人和家庭特征、风险感知、以往经验和应急准备作用对地震预期行为的反应模式。在国内，不同学者围绕着地震应急能力评估理论、方法和应用开展了相关研究工作。在地震应急能力评估理论方法研究方面，聂高众等（2011）从应急决策的需求出发，采用层次分析法，构建了地震应急评估与决策指标体系，包括12个一级指标，15个二级指标，113个三级指标。邓砚等（2010，2011）、邓砚（2011）开展了县（市）政府地震应急行为模式和区域地震应急能力评估方法研究，将地震应急能力分为绝对和相对地震应急能力，采用层次分析法，构建了5个准则层，17个目标层的县（市）地震应急能力的评价指标体系。李亦纲等（2011）根据应急能力评估的实际需求、数据的可获取性和可计算性等因素，给出了地震应急救援能力的评价指标体系。陈升等（2016）根据汶川和芦山地震经验，提出了政府应急能力与应急绩效的理论框架，对应急管理绩效的贡献程度进行了比较分析。在全国尺度的地震应急能力区域研究和应用方面，王静爱等（2006）提出了中国自然灾害灾后响应能力评价指标体系和灾后恢复能力指数模型，对全国县域单元进行了灾后恢复能力评价。王建军等（2015）基于地震灾害背景数据和防震减灾能力数据，提出了全国县（市）地震应急救援能力建设需求类型分类方案。陈安等（2016）从自然灾害、人因灾害、综合表现3个方面对2014—2015年中国31个省、市、区的应急表现能力进行了评价。在省级尺度方面，围绕着地震应急能力评价指标体系的构建和应用，地震部门专家提出了四川、山西、广东、新疆等地的地震应急能力评价指标体系（邓砚等，2012；李曼等，2012；杨斌等，2014；黄元敏等，2015；刘军等，2016）。在城市和社区尺度研究上，一些学者提出了城市和不同社区的地震应急能力评价和应用（冯百侠，2006；吴新燕，2006；郑双忠等，2006；张勤等，2009）。

上述研究成果为云南区域研究提供了重要的参考，为应急备震能力的评估提供了理论基础。本文采用层次分析法，建立应急备震能力评价指标体系，对云南省129个县（市）区地震应急备震能力进行了综合评价，为地方政府部门应急准备工作提供一定的借鉴和依据。

1 研究方法

应急备震能力评估是一项较为复杂的系统工程，涉及到政府公共管理、地震灾害、应急管理等多领域交叉融合。本文在分析国内外应急管理以及地震应急能力评价相关研究的基础上，从地震灾害预防、震前应急准备角度出发，根据云南区域地震灾害背景特点，结合多次地震应急实际案例，选取影响云南县级应急备震能力的影响因素，运用层次分析法构建综合评价模型，并采用区域比较分析方法，以云南省县（市）区为评估单元，通过设计问卷，调查129个县（市）区地震应急备震能力现状，根据评估指标体系进行计算，对结果进行综合分析和分级研究，研究技术路线见图1。

图1 研究技术路线

2 应急备震能力评估方法

2.1 指标选取

评估指标的选取是客观全面评价区域应急备震能力的关键。在遵循代表性、可获取性、易于量化、便于理解、相关可比性原则基础上，选取能综合反映应急备震能力高低的因素，构建了围绕1个目标层、4个准则层和23个指标层的应急备震能力评估指标体系的层次模型（表1）。

表1 应急备震能力评估层次模型

地震应急组织机构健全度是政府能否高效配置地震应急资源的1种能力，它反映着社会和政府的工作效能，是实现地震灾害应急管理目标的关键因素，该准则层主要考虑防震减灾工作管理机构等5个指标。地震应急资源基础保障能力是地震应急准备、震后实施应急救助、安置灾民的物质资源保障基础，是提升应急能力的关键，该准则层主要选取了地震应急救援物资储备等5个指标。地震应急灾情获取与评估能力是反应震后地震应急科技保障、信息支撑服务、信息共享协同等重要的技术支持能力，选取了8个指标。地震紧急救援能力是直接反映区域紧急救援的人力资源保障，主要包括专业救援队伍等5个指标。

2.2 指标权重的确定

指标权重反映了应急备震能力评估指标体系中各指标的重要程度，本文选用层次分析法确定指标权重。首先，通过分析各评估指标的相互关系，建立递阶层次的评估指标体系，评估指标体系分为3个层次，第一层为目标层应急备震能力（A），第二层是准则层，由地震应急组织机构健全度（B1）、地震应急资源基础保障能力（B2）、地震应急灾情获取与评估能力（B3）和地震紧急救援能力（B4）4项指标组成，第三层由23个分类评估指标组成（C1—C23）。

其次，采用1—9标度法构建两两比较的判断矩阵，设计准则层和指标层调查表，发放领域专家进行各指标比较打分（表2）。

表2 地震紧急救援能力判定矩阵专家打分示例

最后，计算准则层和指标层权重，并进行一致性检验，判断矩阵不具备一致性时进行调整。通过向地震应急领域多位专家发放应急备震能力评估打分表，在各专家打分基础上计算单个权重值，对所有专家计算结果取平均值，最终确定应急备震能力评估指标体系的权重值（表3）。

表3 应急备震能力指标权重值

2.3 指标计算方法

根据应急备震能力评估指标的层次模型和权重值，构建了应急备震能力评估指标体系计算方法。其中，指标层算法为：

式中，表示指标层归一化计算值，C为第个指标计算值，2i为指标层权重值。

准则层算法为：

式中，表示准则层归一化计算值，C为第个指标层计算值，1j为准则层权重值。

根据式（1）、式（2），目标层算法为：

式中，表示目标层归一化计算值，B为第个准则值计算值。

2.4 应急备震能力评估方法

采用区域比较方法，在应急备震能力评估体系目标层的计算基础上，求得目标区域所有县（市）区目标层的平均值，将某个县级单元目标层计算值与平均值比较，得出该县应急备震能力综合指数，根据综合指数的高低对县级单元的应急备震能力给出优、良、中、差4个评价等级（表4），具体算法和评价标准如下：

表4 应急备震能力分级评价标准

3 云南省县（市）区应急备震能力评价

3.1 调查问卷设计

根据应急备震能力指标体系，围绕着地震应急组织机构健全度、地震应急资源基础保障能力、地震应急灾情获取与评估能力、地震紧急救援能力4类调查项，设计问卷，调查云南省129县（市）区应急备震工作现状。问卷评分规则为：填报单位针对上述31个问题作答，回答“是”得1分，回答“否”或不回答得0分。调查问卷如表5所示。

表5 应急备震能力调查问卷

3.2 调查结果统计

按照应急备震能力调查问卷要求，云南省129县（市）区均填写并上报了问卷，统计结果见表6。

表6 问卷统计

从统计结果看，云南省129县（市）区地震应急组织机构较为健全。全省的129个县（市）区中，117个县有独立的地震局或防震减灾局，127个县建立了政府抗震救灾指挥机构，定期召开抗震救灾指挥部联席会议，制定了地震应急预案，预案基本覆盖至乡镇或街道。119个县定期进行防震减灾科普宣传、教育、培训、检查和演练。从地震应急资源基础保障能力调查结果看，全省112个县建立了地震应急救援物资储备库（帐篷、棉被、彩条布、应急食品等），81个物资储备库覆盖至乡镇级行政单元，覆盖率达63%，93个县按国家标准建立了地震应急避难场所，71个县建立了生命线工程抢通大型机械登记造册、震后紧急调用机制，25个县建有用于地震灾害紧急救援的直升机起降停机坪。从地震应急灾情获取与评估能力统计结果看，在国家预警工程和烈度速报项目支持下，云南拟新建、改扩建合计1360个基准台、基本台、一般台和示范台，全省境内基本全覆盖。群测群防“三网一员”体系基本全省覆盖，114个县实现地震应急视频会议互联互通，79个县有独立的地震应急指挥场所，近半数县建有地震应急指挥技术系统（软件、硬件、数据库），少部分县建有对外提供服务的地震官方门户网站、官方微博和微信平台。从地震紧急救援能力调查结果看，全省绝大多数县（市）区均建立了行业应急救援队伍和救援志愿者队伍，定期开展对救援队伍的培训与考核。半数县组建了配备有专业地震应急救援装备的队伍，并制定了抗震救灾指挥部成员单位应急调度机制和相邻区域军、地救援队伍以及救援物资调度机制。

3.3 应急备震能力综合评价

对云南省129个县（市）区上报的应急备震能力问卷调查数据进行统计，利用公式（1）—（3）对地震应急组织机构健全度、地震应急资源基础保障能力、地震应急灾情获取与评估能力、地震紧急救援能力4个准则层及1目标层进行计算，利用公式（4）对应急备震能力综合指数进行计算，结果见表7。根据计算结果，并基于GIS软件，制作了云南省129县（市）区应急备震单项和综合能力空间分布图，如图2、图3所示。

表7 应急备震能力计算结果（以云南省大理州县市为例）

从云南省129县（市）区应急备震能力准则层单项指标空间分布（图2）看，全省地震应急组织机构健全度和地震应急资源基础保障能力差距小，空间分布均匀，能力较高的区域集中在滇中的昆明和滇西的大理等地，地震应急灾情获取与评估能力较高的县（市）区分布于滇中、滇西北和滇东北地区，昆明、大理地震紧急救援能力相对较高。

从云南省129个县（市）区应急备震能力综合指数计算结果（表8）看，综合指数E≥1.3的县（市）区有17个，划分为“优”；等级为“良”的有36个（1.1≤E＜1.3）；等级为“中”的有64个（0.6≤E＜1.1）；而马关县、泸水县、永平县等8县综合指数E＜0.6，应急备震能力相对较弱。从云南省129县（市）区应急备震综合能力空间分布（图3）可以看出，全省综合能力较强区域主要分布在滇中的昆明、玉溪、楚雄区域和滇西的丽江、保山、德宏以及滇南的普洱市景谷县等地区，州（市）政府驻地的县（市）区各项指标均高于其它地区，近年来地震频发、灾害严重的地区应急备震能力相对较高，地震较少的文山、怒江等地综合能力较低。

（a）地震应急组织机构健全度；（b）地震应急资源基础保障能力；（c）地震应急灾情获取与评估能力；（d）地震紧急救援能力

表8 云南省129个县（市）区应急综合备震能力等级划分

续表

图3 云南省129个县（市）区应急备震综合能力空间分布

4 结语

本文在分析国内外应急管理以及地震应急能力评价相关研究的基础上，根据云南区域地震灾害背景特点，结合多次地震应急实际案例，选取了能综合反映地震应急备震能力高低的因素，构建了围绕1个应急备震能力目标层，地震应急组织机构健全度、地震应急资源基础保障能力、地震应急灾情获取与评估能力、地震紧急救援能力4个准则层和23个指标层的应急备震能力评估指标体系的层次模型。在该模型基础上，通过计算得出了综合应急备震能力指标，并对某个县级行政单元的应急备震能力划分为优、良、中、差4个评价等级。最后以云南省129县（市）区为评估单元，设计问卷，调查了应急备震能力现状，对调查结果进行了分析和综合评价。

从分析结果看，造成各县（市）区应急备震能力差异大、分布不平衡的原因是多方面的，主要与该县区位、地震背景、自然环境状况、社会经济发展水平、基础设施、政府投入等密切相关。在云南地区，地震频发、经济水平高、交通便利、人口稠密、地形相对平坦的滇中地区综合能力较高，而位于少数民族聚居区、高山峡谷区、边境地区和经济发展低、基础设施弱的滇西北、滇东南地区综合能力相对较低。

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Research and Application of Evaluation Method of Earthquake Emergency Preparedness Ability in Counties of Yunnan Province

Cao Yanbo, Zhang Yuanshuo, Deng Shurong and Mao Zhenjiang

(Yunnan Earthquake Agency, Kunming 650224, China)

The earthquake emergency preparedness (EEP) before the earthquake is important for dealing with the earthquake disaster risk and reducing the disaster loss. In this paper, based on earthquake damage background and regional seismic characteristics in Yunnan Province, we constructed a hierarchical model of so called “Earthquake Emergency Preparedness Assessment Index System” which includes 1 target layer, 4 benchmark layers and 23 index layers by the analytic hierarchy process. Then we took 129 counties in Yunnan Province as an example to evaluate and classify the comprehensive EEP capability. The single index results show that the difference between the perfect earthquake emergency organization and basic support capability of earthquake emergency resources is small and the spatial distribution of them is even. The comprehensive ability regions are located in Kunming in central Yunnan and Dali in western Yunnan. The counties with high ability in obtaining and evaluating earthquake emergency disaster are distributed in Kunming, Yuxi, Dali, and Chuxiong etc. in eastern and western Yunnan Province. Dali and Kunming are relatively higher in the earthquake emergency rescue capacity. From the point view of the comprehensive ability of EEP, the ability of 17 counties in Yunnan province are relatively high, which are mainly distributed in Kunming, Yuxi, Pu'er etc. in central Yunnan, western Yunnan, such as Kunming, Yuxi, Pu'er etc. However, 8 counties are relatively weak in comprehensive ability, which are around the Nujiang River in northwest Yunnan and Wenshan mountain in southeast Yunnan.

Earthquake emergency preparedness capability; Assessment; Index system; Application

10.11899/zzfy20190212

国家重点研发计划项目“地震应急全时程灾情汇聚与决策服务技术研究”（2018YFC1504500），云南省人民政府“全面预防和处置地震灾害能力建设10项重点工程项目”与昆明市盘龙区“第五届优秀专业人才课题”联合资助

2018-05-23

曹彦波，男，生于1980年。高级工程师。主要从事地震灾情获取与快速评估技术方法研究。E-mail：674714414@qq.com

曹彦波，张原硕，邓树荣，毛振江，2019．云南省县（市）区应急备震能力评估方法研究及应用．震灾防御技术，14（2）：387—400．