应然VS实然：论公共图书馆评估的定位、错位与占位*

金武刚

0 引言

随着国家文化主管部门发文公告2522 家图书馆达到部颁三级以上标准，历时1年有余(2017年3月至2018年6月)第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作终于降下帷幕[1]。这一超长期限、全面动员的评估定级工作，引起了学界业界对图书馆“建、管、用”评价理论、方法、应用的广泛关注，工作论坛时时举办，研究成果层出不穷。即使评估定级工作结束了，相关研究讨论依然方兴未艾。2018年6月，中国图书馆学会在其全国年会上设立“公共图书馆评估定级”主题论坛，吸引了众多馆长、专家和官员参与[2]。2018年12月，广东图书馆学会在该省学术年会上设立“评估定级的创新与变革”分会场，对评估定级工作进行了反思[3]。

理想化的评估定级是什么样的(应然)？现实中评估定级工作遇到了什么困难与矛盾(实然)？应然与实然之间有哪些差异？认真研究这些问题，有助于进一步厘清评估定级工作定位，有助于对一些“错位”做法进行纠偏，有助于占领至高点抢先占位，在未来发展中赢得先机。

1 公共图书馆评估定级的驱动因素

评估定级工作旨在“以评促建、以评促管、以评促用”，推动图书馆不断完善服务条件，提升服务效能，满足公众文化需求，促进图书馆事业可持续发展。

1.1 国家政策规定，“四年一轮回”成工作惯例

1980年代以来，我国图书馆事业有了很大变化和发展，有关图书馆服务绩效定量测度与评价工作被提上议事日程[4]。特别是以辽宁为代表的一些地方省市，建立了较完整的图书馆评估指标体系，并且利用计算机系统来辅助实施，将评价从工作经验判断提升到了科学管理水平[5]；辽宁还将评估结果分析报告刊登在专业期刊上，进一步扩大了影响力[6]。在地方省市取得评估经验基础上，国家文化主管部门自1994年开始，对全国县级以上公共图书馆先后组织开展了6 次评估定级工作。评估定级结果直观地反映了20 多年来我国图书馆事业的蓬勃发展，上等级图书馆、一级图书馆越来越多。

统计数据表明(见表1)，1994年第一次评估定级时上等级图书馆只有1144 个，到2018年第六次评估定级时已达到2522 个，上升了120%，占现有图书馆总数8 成左右①；一级图书馆数量更是飞速上涨，从1994年的68 个，上升到2018年的969 个，翻了将近4 番，占现有图书馆总数三分之一左右。

表1 历次评估定级中上等级公共图书馆数量②(单位：个)

这些数据变化，表明评估定级工作对图书馆事业发展产生了积极推动的作用，图书馆基础设施、业务建设和服务水平得以明显提升。正如在第一次评估定级工作总结表彰会上，国家文化主管部门领导所说，图书馆评估作用主要体现在五大方面：一是评估使文化主管部门全面掌握本地区图书馆事业发展现状，提高了决策管理水平；二是评估促进了图书馆办馆条件改善，增强了服务能力；三是评估促进了图书馆业务建设和服务工作，提升了服务水平；四是评估使各级党政领导更加重视图书馆工作，加强了支持力度；五是评估使图书馆明确了努力方向，增强了队伍凝聚力和上进心[7]。

由此，图书馆评估定级工作，成为上级政府督促下级政府、政府督促图书馆工作的重要手段。大约每4年进行一次评估定级工作，逐渐成为国家文化主管部门的工作惯例。“四年一轮回”也成了广大图书馆从业人员全力以赴迎接评估的工作常态。

1.2 图书馆事业转型需要，驱动图书馆发展外部动力

公共图书馆职业使命就是为所有人提供平等服务，让文献信息资源和服务覆盖所有人群，满足不同群体的信息需求，实现普遍均等。但是，公共图书馆在当前从公益性文化事业单位向公共文化服务机构转型过程中，缺乏内在动力机制，需要评估定级工作来加以鞭策。

公益性文化事业单位，主要满足于自身发展，完成主管部门交待任务即可，有比较固定的预期目标。而公共文化服务机构，把“以人民为中心”作为一切工作的出发点和落脚点，提供社会公众所期待的专业服务；而服务内容和要求往往又水涨船高，对服务能力和水平的要求会不断提升，服务“永远在路上”。在这一转型过程中，如果没有评估定级这样的外部驱动，图书馆很难“自我革命”。

而且，长期以来图书馆作为公益性文化事业单位，主要依靠财政拨款运营，市场驱动、产业驱动、利益驱动、需求驱动的特征不明显，与社会公众日益增长的公共文化服务需求相比，存在着产品和服务内容单一、品种匮乏、形式老旧、质量不高、规模不足等问题。“自我革命”内在动力机制已然缺乏，必然需要外部评价与监督机制跟进发力。

开展评估定级工作，以统一的标尺衡量图书馆建设与服务的得失、效能，发现问题、解决问题，有利于促进图书馆改善服务条件，提高服务水平。特别是公众参与评价、第三方评价方式的引入，让评估工作更具客观性和科学性，在图书馆转型为公共文化服务机构过程中，可以成为外部驱动的发展动力。

1.3 理论研究成果转化需要，形成学界与业界的良性互动

评估定级工作涉及评价理论与价值取向，涉及指标选择与数据处理，这已经超越业务实践，需要从理论高度来加以认识。评估定级工作也为学界理论研究打开了应用“窗口”，成为理论研究成果转化的“试验场”。欧美国家自1990年代以来应用较多的图书馆质量评估工具LibQUAL+[8]，以及各类图书馆经济价值评估工具和方法的研究应用[9]，成为学界与业界良性互动的重要结合点。特别是有关大英图书馆经济价值与影响的测量[10-11]，“每投入1 英磅成本，产出5.1 英磅效益”[12]，在全世界都产生了巨大影响，堪称评估研究理论与实践相结合的典范。

较早开展图书馆评估工作的辽宁等地方省市，也是在理论研究成果指引下实施的。由李东来等著的《图书馆评估研究纲要》一文[13]阐明了评估的起因、目的、意义，梳理了评估的类型、原则、方法，提出了评估的指标体系、评估过程、可靠性分析。特别是关于评估指标体系的构成，该文认为应由三大部分组成：一是条件指标，主要包括设施、经费、人员、藏书等；二是工作水平指标，主要包括管理、服务等；三是提高指标，主要为特色工作而设。这一理论架构不仅为当时辽宁全省公共图书馆评估工作标准的制定起到了指导作用，事实上也为如今全国性公共图书馆评估定级标准制定提供了基本遵循。在该文产生30年后的第六次全国评估定级所构建的“服务效能、业务建设、保障条件”三位一体的标准体系[14]，以及被誉为创新之举为特色工作而设立的“加分项”[15]，在这一文章中早有所体现，这充分证明了理论研究的引领性。

评估定级涉及每一家公共图书馆，自然引起业界普遍关注。而每一次评估定级前后，又往往是学界比较热门的研究话题。根据CNKI 收录的以“图书馆评估”为主题的期刊论文统计(以主题或题名为“图书馆评估”，按“期刊”类型进行检索，检索日期2019年1月22日)(见表2)，早在1980年代后半叶图书馆评估即将付诸实践之时，就有了较为正式的研究成果。1994年正式开展全国性评估定级工作之后，相关论文产出更是持续不断。

表2 “图书馆评估”期刊论文发表情况

图1 “图书馆评估”期刊论文发表趋势图 (单位：篇)

从“图书馆评估”期刊论文发表趋势图来看(见图1)，1986-2018年，相关论文产出数量形成了7 个峰值。在1994年第一次评估定级时，形成了第1 个峰值，达到26 篇；在1998年第二次评估定级后1年(1999年)，形成了第2 个峰值，达到19 篇；在2004年第3 次评估定级时，形成了第3 个峰值，达到31 篇；比较特殊的是2007年，虽然不是评估定级年，但也形成了第4个峰值，达到38 篇；在2009年第四次评估定级后1年(2010年)，形成了第5 个峰值，达到41 篇；在2013年第五次评估定级后1年(2014年)，形成了第6 个峰值，达到22 篇；在2017、2018 跨年度的第六次评估定级时，再次形成历史最高的第7 个峰值，达到45 篇(数据库收录滞后，2018年数量统计尚不完整)。考虑到成果发表的滞后性，可以判断出每一次全国性评估定级工作总会引起研究者关注，成为新一轮研究热点。

巧合的是，从CNKI 收录的“图书馆评估”期刊论文高产作者排行榜来看(见图2)，南开大学柯平发文合计11 篇，独占鳌头，是理论研究佼佼者。柯平又被委以重任主持第六次全国公共图书馆评估定级标准研制[16]。从他一人身上集中体现了图书馆评估定级工作的学界与业界良性互动。

图2 “图书馆评估”期刊论文高产作者排行榜(单位：篇)

2 公共图书馆评估定级的法定规范

《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)和《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)颁布实施，全面依法治国战略在公共图书馆领域率先落实。这两部法律都将公共图书馆考核评价写入条文，成为法定要求。“四年一轮回”全国县级以上公共图书馆评估定级工作，作为覆盖最广、规模最大的考核评价，就此有了法律依据。

2.1 评价责任主体是政府

《保障法》第23 条规定“各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度”，表明制度建立的责任主体是“各级人民政府”。关于“公共文化设施”，《保障法》在第14 条规定中列举了十几种类型，而第一种就是图书馆。当然，这里的“效能考核评价”不局限于现有的全国性公共图书馆评估定级，但该评估定级工作无疑是最为重要的效能考核评价。换句话讲，《保障法》明确了公共图书馆评估定级的责任主体是政府。

《公共图书馆法》则将“各级人民政府”再细分到职能部门，第47 条规定“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”，表明国家文化主管部门和省级政府文化主管部门有法定责任对公共图书馆组织开展考核工作。

现有的全国性公共图书馆评估定级工作是由国家文化主管部门组织开展的。虽然具体的评估标准可交由专家组织研制，具体事务工作可交由行业协会来完成，但最终拍板、承担责任的主体仍然是国家文化主管部门。在这里，《公共图书馆法》为评估定级工作提供了法律保障。

2.2 评价者主体突出社会公众

与以往评价显著不同，无论是《保障法》还是《公共图书馆法》，在评价者主体构成方面都突出了公众参与。《保障法》第23条规定“各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度”，在此特别强调“公众参与”。《保障法》立法宗旨是对公众基本文化权益的维护，而建立有“公众参与”的评价制度正是落实公众文化参与权、选择权和监督权的具体措施。不仅如此，《保障法》第56 条再次规定“各级人民政府应当……建立有公众参与的公共文化服务考核评价制度”。这里的“公共文化服务考核评价制度”既包括对公共图书馆在内的公共文化设施使用效能的考核，也包括对履行公共文化服务行政管理职能的政府部门及有关人员的考核。无论是哪一类“考核评价制度”，都突出了有公众参与这一关键要点。《公共图书馆法》第47 条规定“考核应当吸收社会公众参与”，与保障法规定一脉相承，并直击要害。

在评价者主体中强调公众参与，实际上是对以往考核评价“你评我、我评你”“内部人”小圈子评价方式的“拨乱反正”，让考核工作更具权威性。作为政府举办的公共图书馆，是利用公共财政支持面向社会公众提供服务。服务得好不好，服务对象应当具有重要的发言权。因此，两部法律关于考核评价规定，让社会公众走到前台，直接参与评价，既是树立“以人民为中心”的工作导向，也是促进供需对接、提升服务效能的有效措施。

《公共图书馆法》关于“考核应当吸收社会公众参与”规定中的“社会公众”，既包括已经在利用公共图书馆服务的现有读者，也包括应当是公共图书馆服务覆盖对象但因各种原因尚未利用图书馆服务的潜在读者。考核在吸收社会公众参与时，应当注意这两类群体代表选取的合适比例。

2.3 评价结果与图书馆奖补挂钩

与以往评价另一显著不同，无论是《保障法》还是《公共图书馆法》，在评价结果应用上，都强调了激励作用，要求将评价结果与图书馆获得的财政补贴和奖励相挂钩。

《保障法》第56 条规定“各级人民政府应当……将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据”，明确了评价结果的合理应用，是补贴或奖励的重要决策依据。《公共图书馆法》更为详细，第47 规定“考核结果应当向社会公布，并作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据”，强调两个方面的应用：一是信息公开制度，将考核结果向社会公布，让社会公众都能知晓图书馆服务效能；二是正面激励制度，将考核结果与政府给予补贴或奖励等直接挂钩，形成“奖优惩劣”机制，鼓励先进、鞭策落后。

以往全国性公共图书馆评估定级工作，组织开展过程“轰轰烈烈”，也引起各级政府重视和关注。但是，评估定级后如何进一步激励跟进，此前于法无据，政策规定也不具体，难以操作。此次两部法律关于建立考核结果与奖补相挂钩规定，是直接针对以往考核评价与激励机制关联性不大的重大改革，是对考核结果应用“无声无息”的“拨乱反正”，为全国性公共图书馆评估定级后续工作指明了发展方向，形成了正面激励。

3 公共图书馆评估定级的“错位”现象

毋庸置疑，“四年一轮回”已经组织开展了6次的评估定级工作给我国图书馆事业发展带来了巨大促进作用。但是，随着时代发展，特别是以《保障法》《公共图书馆法》规定来衡量，现有评估定级工作中存在着一些“错位”现象，亟待改进。

3.1 激励作用不彰显，有“鞭打快牛”现象

每一次评估定级结束，国家文化主管部门都会专门发文，将达到一级、二级、三级标准的公共图书馆名单公诸于世。这一做法起到了信息公开作用。但是，此前由于评估定级结果与奖补挂钩不明确，很多获得荣誉的公共图书馆缺乏来自地方政府的精神或物质激励，“奖优”效应不明显。

由于图书馆评估定级不是“终身制”，每一轮都推倒重来。如果此前已经达到较高等级标准，特别是拿到过“一级图书馆”牌子的公共图书馆，在新一轮评估定级中，再次达到一级图书馆，被认为是理所当然的。事实上，每一轮评估定级的标准都有所修改，有的指标甚至做了大幅度提升，今非昔比。一些馆在新一轮评估定级中存在降级、甚至不达标的可能。一旦真的降级，该馆将面临巨大的“问责”压力。与其将来承担问责压力，不如现在得过且过，“争优”效应不明显。

激励机制中的“惩劣”效应未能彰显。从已经开展的6 次评估定级结果公告中可以看到，大多数图书馆参与了评估，大多数图书馆获得了相应定级。但是，在公告中无法看到未参加评估的公共图书馆名单，也无法看到参加了但尚未达到最低定级要求的公共图书馆名单。有的地方目前还没有依法设立公共图书馆，地方政府未能履行法定责任，但这一份未履职的地方政府名单，也无法从公告中直接获取。对地方政府不履职的“问责”，似乎也会不了了之。

评估定级工作，“奖优”不显著，“争优”不积极，“惩劣”无从说起，却让做得好的图书馆承担更多责任，这就是典型的“鞭打快牛”了。

3.2 借鉴利用国际经验，有“食洋不化”现象

发达国家图书馆事业发达，研究水平较高，有不少评价工具和方法可以拿来借鉴，为我所用。但是，在介绍、应用国际经验时，如果只重视技术末节，却不深究中外图书馆制度差异，那么这些工具和方法即使再先进，据此评价得出结论，也会“水土不服”。

发达国家公共图书馆普遍采用理事会制度，建立了法人治理结构，形成决策、执行、监督的“三权分立”，建立了便于社会力量广泛参与的决策管理机制[17]。但是，法人治理结构在我国还是新生事物，尚处于试点探索阶段。不少公共图书馆，目前仍被当地文化主管部门视作下属单位，在人员招录、经费使用、业务决策等方面缺少应有的自主权[18]。处于这样“管办不分”、权限不足的现状，评估定级工作却要求图书馆积极开拓社会力量进入渠道，不断创新服务内容和方式，无异于“缘木求鱼”，形成“错位”。

发达国家公共图书馆普遍采用从业人员职业资格认证制度，确保从业人员具备一定的专业能力[19]。但我国目前还不具备建立相应制度的条件，按照目前事业单位人员招录方法，很难为图书馆匹配到专业人员。评估定级对从业人员专业能力要求，只能转化为学历和职称要求。学历反映的只是个人文化水平，而不是专业能力。职称原本是反映专业能力的重要指标，但基层图书馆从业人员，评上职称、特别是高级职称，更多地需要“熬年头”，资历有时比专业更重要。特别是当职称可以获得超越所在岗位等级收入水平的重要依据，“物化”为一种福利待遇时，职称评审有了更多外在因素干扰。再加上有关部门对职称投放数量控制，职称获得与专业能力难以“一一对应”。评估定级中对从业人员的学历和职称要求，与专业能力水平表征的“初心”相差甚远，这就是另外一种“错位”了。

公共图书馆的国际评价工具或方法，往往默认具备理事会、职业资格认证等制度，不作单独指标析出。评估定级应用或参照时，如果不加识别和修正，往往会导致结果偏差，达不到真正的评价目标。

3.3 政府与公共图书馆，有“权责不清”现象

评估定级工作确立了一系列指标，用以测量图书馆服务质量与水平。但有一些指标考核的是政府保障能力还是图书馆作为，其边界模糊，权责不清晰。

以第六次评估定级中“县级图书馆评估标准细则”为例，第一类“服务效能”指标，可以视作对图书馆作为考核，权责应在图书馆，但事实不尽然。比如，“周开馆时间”要求，评分细则是每周开放48 小时可得6 分、54 小时可得8 分、60 小时可得10 分；如果节假日开放可加5 分、夜间开放再加5 分。表面上看，图书馆只要做到常规开放就可拿到满分，实行错时开放还可得到加分。实际上，图书馆一旦开门，就要相关工作人员安排到位，需要水电暖(空调)正常开支，错时开放可能有节假日加班三薪、公休日加班双薪、晚间加班补贴等额外开支。本质上图书馆开放时间长短、是否错时开放，取决于图书馆人员配备、业务经费支持、人员加班工资等政府保障能力和条件。首先是政府保障到位，其次才是图书馆作为。

第六次评估定级标准明确了由“服务效能-业务建设-政府保障”3 个块面组成。在一级、二级图书馆评定中，还规定了“年文献外借量”“年每万人参加读者活动人次”“读者满意率”“本区域服务体系规划与共建共享”“业务统计分析”“年财政拨款总额”“年人均新增文献入藏量”“建筑面积”等8 个指标的下限值。但是，最后等级评定还是以所有指标总得分来确定。在最后公告的上等级图书馆馆名单中，政府保障达到了什么水平、承担了什么责任，图书馆作为达到什么水平、承担了什么责任，无法一一明示。换句话说，图书馆未能达标，或者未能达到理想中的等级，到底是政府保障不力，还是图书馆不作为？两者的职责界限并不清晰可见，最后还是一笔“糊涂账”。

3.4 “公众”与“读者”概念混淆，有“对象不分”现象

随着“以人民为中心”观念深入人心，图书馆评估定级也越来越重视第三方评价和公众参与。在第六次评估定级工作中，国家文化主管部门明确“委托第三方采取随机抽查方式，进行群众满意度测评，测评结果将纳入评分体系”[20]。在全国副省级以上公共图书馆评估定级工作中，组织者还引入了有社会力量参与的“观察员”制度[21]。

但是，真正体现公众参与评价的只有“读者评价”指标。在第六次评估定级标准中，“读者评价”包含两个子指标：一是“读者意见处理与日常评价”，主要是“读者意见处理的规章制度和反馈机制，读者对其意见处理的满意率，读者对图书馆日常工作的评价及其管理等”，这实质上是对图书馆管理制度的考核；另一个是“读者满意度”，主要是“按照统一的读者满意率调查表，就图书馆设施设备、馆藏资源、服务内容、服务质量和员工素质等情况征询读者意见”，这是公众参与评价的直接体现。读者满意度调查，通常是在图书馆内对在场读者进行随机调查。而读者来馆则是“用脚投票”，不满意的基本不会来，来的大多数是满意或基本满意的。对来馆读者进行调查，满意度自然会居高不下。从各地评估结果来看，读者满意度普遍在90%以上，已经失去了区分度。

目前在我国已经成为图书馆读者的，只是其服务对象中的一小部分，更多的“沉默的大多数”，虽然也是其应当覆盖的服务对象，但因为不知晓、不满意而尚未成为图书馆读者。只在“满意”的读者群体中进行调查，而忽视“不满意”的大多数公众，这样“对象不分”的评价，其准确性能达到多少？对评估定级有何帮助？这些问题都要思考。

3.5 图书馆法定任务，有“偏失疏漏”现象

开展全民阅读，逐年增加全民的阅读量，这是社会进步、文明程度提高的重要标志。《公共图书馆法》第3 条规定“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”，明确将阅读推广列为图书馆重要任务。

与以往相比，第六次评估定级标准已经将“阅读推广与社会教育”单列，还赋予了较高的比重，占到了总分的6.5%-12%。但是，相对于立法中赋予的重要地位，评估定级中的赋值还是相对偏轻。《公共图书馆法》第36 条要求“公共图书馆应当通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读”，在评估定级工作中还未能按照“重要任务”得到充分体现，存在“偏失”现象。

另外，除了《公共图书馆法》这一专门法外，还有一些相关法也对公共图书馆提出了任务要求。比如，《中华人民共和国科学技术普及法》对公共图书馆提出了科普教育任务，《中华人民共和国非物质文化遗产法》对公共图书馆提出了非物质文化遗产保护任务。而这些法定任务还未进入图书馆评估定级标准，存在“疏漏”现象。

4 公共图书馆评估定级的“占位”意识

评估定级是公共图书馆“建、管、用”的指挥棒，指挥棒要与党和政府交给图书馆的职责任务相结合。《保障法》《公共图书馆法》都已明确公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分。因此，评估定级工作不仅是对现有图书馆服务效能、业务能力及保障条件的测量与评价，而且还是对图书馆落实公共文化服务体系建设任务进行检查与指导。总之，评估定级工作要紧紧把握住公共文化服务体系建设宏观大局，要有“占位”意识，在指标体系构建、评估方式应用等方面，主动占领公共文化建设战略至高点，先行先试，率先示范。

4.1 重视评价主体，吸收社会公众参与

《公共图书馆法》第2 条规定公共图书馆是“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”，主要服务对象是广大社会公众。因此，评估定级必须引导和敦促管理者关注和研究社会公众的需求、意见和建议，真正树立“以人民为中心”的工作导向，不能以专家判断替代公众评价。

必须再次强调，这里所说的社会公众，是公共图书馆理应覆盖的所有对象，包括已经利用图书馆资源与服务的现有读者，也包括还未利用、甚至还不知晓图书馆的潜在读者。社会公众参与评价，不能以现有读者意见代替所有社会公众意见。

评估定级对社会公众参与评价指标的选取，可以从现有较为单一的“读者满意度”指标，拓展为公众知晓度、公众参与度和公众美誉度等三类指标加以全面构建。公众知晓度指向图书馆设施知晓率，公众参与度指向图书馆活动参与活跃度，公众美誉度指向图书馆服务满意度。

4.2 推进现代治理，释放图书馆发展活力

制度建设是公共图书馆有序发展的重要保障条件，如果不从体制机制根子上解决“深水区”矛盾与问题，那么所谓的改革创新都将“蜻蜓点水”，有可能进入“死胡同”。因此，评估定级应当贯彻落实《公共图书馆法》关于全面构建现代公共图书馆制度要求[22]，积极推进图书馆现代治理方式改革。

公共图书馆实施法人治理结构改革，是由传统管理方式向现代治理方式转变，是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的体制机制改革，旨在落实图书馆法人自主权，增强发展动力，激发内部活力；也是转变政府职能，实现政事分开、管办分离的重要途径。

根据中宣部等7 部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》要求[23]，2020年前市(地)级公共图书馆都应当完成此项改革任务。因此，下一轮评估定级，应当将完成法人治理结构改革任务作为“保障条件”的基本要求，而不是图书馆“业务建设”的创新内容，更不能只停留在可做可不做的“加分项”上。法人治理结构改革考核重点是有关部门建立的图书馆人事管理自主权、扩大收入分配自主权等关联配套制度以及执行落实情况，而不能只停留在理事会组建等形式上。

4.3 变革组织体系，推广总分馆制建设

图书馆实行总分馆制，目的是改变传统的“设施孤岛”现象，实现各级阅读设施上下联通、共建共享，本质上是图书馆组织体系再造。图书馆总分馆制建设由来已久[24]，近期中央五部委又对县域图书馆总分馆制作出重要部署[25]，主要任务是抓紧落实，全面推广和深化总分馆制。

第六次评估定级已经纳入总分馆建设内容，并赋予较高分值。但在具体的指标设立与评估细则方面，还应当把握好以下几点：第一，强化政府是图书馆总分馆制建设的责任主体，将总分馆制建设由图书馆“职业行为”上升到政府行为，纳入各级政府构建现代公共文化服务体系总体格局。第二，树立“条件”意识，总馆具备统筹规划、组织协调、引领示范、服务援助等功能条件，分馆具备提供和总馆基本服务水平相当的能力条件，防止“翻牌式”“运动式”伪劣总分馆[26]。第三，引导和鼓励文化系统以外的公共设施、社会力量兴办的各类机构，只要具备基本条件，都可以纳入总分馆制进行统筹和保障，协同提供全民阅读与社会教育服务。第四，图书馆总分馆制建设与地方经济社会发展水平、财政和行政管理体制相适应，因地制宜，分类实施，避免“一刀切”。

4.4 加强标准化建设，引领图书馆高质量发展

标准化促均等化是实现公共文化服务均衡发展、构建现代公共文化服务体系的主攻方向。近年来，各地公共图书馆网络设施不断完善，公共阅读服务保障水平有了大幅提高，但区域差异、城乡差异和人群差异仍然十分明显。标准化建设架起了公众需求与政府供给之间的桥梁，既能破解供需矛盾，又能转变服务模式。

标准化建设包含两个层面的内涵：一是规范，即对业务工作与服务内容作相应规定，按照同一规则去运营管理，能够保证基本服务的质量和水平；二是高要求，即建立的规范指引既能适合当前业务实践需要，又能适应未来发展需要，是需要“跳一跳”才能够得着的。

《公共图书馆服务规范》是一个全国性“兜底”标准，与发达国家相比保障水平较低，已经无法适应我国东部沿海地区以及内陆发达城市建设的需要。评估定级应当根据《保障法》《公共图书馆法》指引，引导和鼓励按照专业理念逐步建立和完善面向全面小康时代的各类图书馆标准，如资源保障、服务开放、读者服务、信息公开等机构内部管理与服务提供方面的标准规范，从而推动公共图书馆服务高质量发展。

4.5 适应互联网发展，促进线上线下互动创新

互联网作为社会基础设施，日益深入地改变着人们的工作、学习、生活方式。如何适应互联网的挑战，继续满足公众信息需求，是图书馆界共同面临的时代话题。《保障法》《公共图书馆法》都高度关注互联网科技应用，特别是《公共图书馆法》第40 条要求积极推动“公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”，要求政府设立的公共图书馆“建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务”。

线上线下相结合，在转变服务方式、提升服务效能、增强公众文化获得感等方面具有重要价值。近几年来，图书馆线上线下相结合开始广泛应用在资源建设、业务流程、延伸服务、体系创新、活动组织等方面，发挥了重要作用[27]。线上线下相结合的互动创新，一方面使图书馆可以充分使用互联网技术带来便捷服务、优质服务；另一方面又能让图书馆充分发挥设施物理空间功能，彰显图书馆的场所价值，应该是公共图书馆服务未来发展的重要方向。因此，评估定级应当主动关注互联网技术应用，除了对数字资源建设和新媒体服务设立相关评价指标之外，还应当积极鼓励图书馆线上线下相结合的服务创新，在相关内容指标设置上抢先占位，起到引领发展作用，不断扩大图书馆服务的覆盖面和适用性。

5 结语

公共文化服务体系建设难点在农村基层。现有县级以上公共图书馆一般坐落在城市区域，受限于服务半径，主要服务于城市居民。而在广大的农村基层，通常只有兼带图书借阅服务的乡镇综合文化站、村图书室、农家书屋等。由于专业资源缺乏、服务能力不足等因素，农村的公共阅读服务总是不尽如人意。按照“覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”建设要求，公共图书馆应当重心下移、服务下沉，将优质资源与服务覆盖到广大农村地区。

评估定级应当将推进农村公共阅读服务纳入考核范围，增设特色指标，鼓励引导创新发展。根据十九大报告提出的“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”要求，主动将农家书屋纳入公共图书馆服务体系融合发展[28]。加强农村自助阅读设施建设，以技术应用避免农村因人手短缺而造成的阅读服务供给不足。加强农村流动阅读服务建设，不拘泥于是否拥有流动图书车的产权，重在规范定时定点服务。加强数字服务，不局限于数字资源建设总量的多少，重点建设特色鲜明、适用手机等移动终端利用的数字资源类型，让农村地区也可以100%地便捷利用。加强文创产品研发，鼓励以农村特色文化资源为IP 融入文创，助力乡村振兴、推进文旅融合。

注 释

①根据文化和旅游部发布的《2017年文化发展统计公报》，截至2017年末全国县级以上公共图书馆共有3166 家，参见：中华人民共和国文化和旅游部2017年文化发展统计公报[EB/OL].[2018-05-31].http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201805/t20180531_833078.html.。

②1994-2013年的数据来源于《公共文化政策法规解读（修订版）》，参见：金武刚，李国新.公共文化政策法规解读（修订版） [M].北京：北京师范大学出版社，2019：216。2018年的数据来源于中央政府网站，参见：文化和旅游部关于公布第六次全国县级以上公共图书馆评估定级上等级图书馆名单的通知[EB/OL].[2018-08-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/28/content_5317052.htm.