贵州省建立国家公园的可行性—基于资源层面

侯 伟

（贵州省林业调查规划院，贵州 贵阳 550003）

关键字：国家公园；贵州省；资源层面

我国幅员辽阔，是自然文化遗产大国。新中国成立以来就非常重视自然文化遗产保护工作。目前，我国已经建立了相对全面的自然文化资源保护、开发和管理制度，建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等多种保护形式，在我国自然资源保护方面发挥了巨大作用。但仍存在诸多问题，比如：总体上缺乏顶层设计，没有形成科学有序的自然保护地体系；多部门交叉管理；社会公益属性缺失；资源权属不清，缺乏权属登记，社区关系矛盾重重等。

为寻求我国在自然资源保护方面诸多问题解决方案，同时为构建美丽中国的宏伟蓝图，十八届三中全会首次提出“建立中国国家公园体制”，寻求在自然文化遗产资源保护和管理体制改革方面新的突破。云南、黑龙江等省率先进行了国家公园建设的尝试，并且出台了相关管理条例、建设标准等；目前国家层面共成立了三江源、东北虎豹、武夷山等十处国家公园试点。贵州省生态地位敏感，自然资源丰富，自然生态保护网络较为完善，是全国三个国家生态文明试验区之一。近年来一直致力于生态建设和自然资源保护的探索，在自然保护地保护和管理中同样存在相同问题，国家公园建设成为贵州省生态文明体制改革的一个突破点。在此背景下，本研究旨在结合贵州省基础资源本底，探讨分析贵州省在资源层面建设国家公园的可行性，以此发现问题并指导贵州省国家公园体制建设，同时对全国推进国家公园工作提供理论基础和相关意见。

一、贵州省主要保护地基本情况

早在1960年4月，周恩来在贵阳市图云关视察时提议设立了新中国第一个以森林公园命名的旅游区——贵阳市(图云关)森林公园。目前，贵州省共建有各级森林（生态）公园97个（国家级森林公园28个，省级32个，市县级24个，国家级生态公园1处），规划经营面积28.1万hm2。1978年贵州开始自然保护区建设工作，随着对生态的认识逐步提高和国家对环境保护的重视，贵州省自然保护区建设和野生动植物保护工作日臻完善，全省自然保护区网络初步形成。目前，全省已建成119个自然保护区，其中国家级11个，省级7个，市县级101个，自然保护区总面积约为8 978.7 km2，约占全省国土面积的5.1%。风景名胜区经过30余年建设，取得了长足发展，全省现有71处风景名胜区，其中国家级18个，省级53个，总面积达9 242 km2，约占全省国土面积的5.2%，占全国风景名胜区总面积的3.8%。此外，贵州省共建设有湿地公园共计49处，其中国家级45，省级4处；国家地质公园10个；5A级景区5处。

2018年6月，贵州省政府发布了《贵州省生态保护红线》，将全省重点生态功能区域、生态敏感脆弱区、重点生态系统和保护物种及其栖息地划为生态红线内。依照功能划定有5大类红线，基本涵盖了全省范围内各种水源涵养、水土保持、生物多样性维护、水土流失和石漠化控制区域，并将各种保护地囊括其中，共划定红线面积4.59万平方公里，占全省国土面积26%。

二、贵州省保护地在资源方面存在的问题

（一）森林资源破碎化

从全国来看，贵州省国土面积并不算大（17.6万km2），仅占到全国总面积的1.8%；森林面积880万hm2，占全国（2.08亿hm2）的4.2%；作为内陆山地省份，喀斯特山地及其森林系统是贵州省建设国家公园的主要资源基础，贵州省建立的自然保护区、风景名胜区、森林公园、A级景区，无不是依托森林资源建立的。由于国家公园的性质，不仅对资源有“质”的要求，也对资源面积提出“量”的要求。但是就全国和贵州省来看，森林资源破碎化是构建国家公园的首要问题。随着近年来经济高速发展，城市扩展、农田开垦、道路建设等人类干扰因素的侵扰，使得原本相对完整的大片森林被切割成许多不连续斑块，森林斑块形状不规则，森林内部生境萎缩，森林廊道被切断，彼此隔离的森林斑块就形成众多森林“岛屿”。

贵州省人口分布相对均衡，耕地稀少，逐渐形成“向山要地、向林要地”，更是逐步蚕食、分割了生态资源。从贵州省全省来看，相对集中成片森林资源主要集中在铜仁梵净山、黔东南苗岭、黔南荔波、黔西北赤水—习水等较为偏远地区。然而，即便是这些区域，受山地地形制约，也仍然存在城镇、居民、耕地等因素的干扰。在此建立的自然保护区内，依然存在大量居民点，其生产生活将完整的生态系统人为切割成破碎化斑块。同时，建设发展进一步加剧了这种情况，比如近年来贵州省在交通建设上取得了全国瞩目的成绩，截止2018年年底，贵州高速公路已达6 450 km。根据《贵州省高速公路网规划（加密规划）》，至2022年更是将达到10 196 km总里程。从社会发展上来看，高速公路建设为贵州省经济发展驶上快车道发挥了举足轻重的作用，然而从生态建设角度，却促进了资源破碎化。此外，因行政区划或权属原因，一个完整生态系统被分割成不同的保护地的情况不在少数，这种现象在省界建立的保护区诸如大沙河保护区、习水保护区、茂兰保护区均有出现，往往造成多头管理、机构繁冗等问题的出现。

（二）资源管理尚未厘清

60多年来，国内数千个保护地分别由环保、林业、国土资源、海洋等共十几个部门管理，长期以来交叉管理、部门争利、管理体制不健全等问题突出。这一方面有利于增加多方关注，多渠道筹措资金用于保护。但另一方面，部门之间信息交流不畅，缺乏合作，缺乏一致的管理策略和统筹安排，各自为政造成资源极大浪费。这种现象在贵州省同样存在，比如赤水市，在不到1 800 km2的地域上就有赤水桫椤国家级自然保护区、贵州习水国家级自然保护区、长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区、赤水风景名胜区、赤水丹霞世界自然遗产、赤水竹海国家森林公园、赤水燕子岩国家森林公园、习水国家森林公园、赤水丹霞国家地质公园、习水东风湖国家湿地公园等10个国字头的各类保护地，分别归属林业、环保、住建、地质等部门管理，而这些保护地普遍存在范围交叉重叠、管理不畅等现象。

2018年11月，根据《贵州省机构改革方案》组建省林业局，明确其统一管理自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等保护地，这为贵州省解决保护地多头管理，以及下一步保护地体系的重新构建迈出了重要一步。但目前只是解决了管理归口的问题，保护地交叉重叠，多部门或多机构管理的现象还未得到根本整治。

（三）边界不明，权属不清

自然保护区等保护地大多数在上世纪八九十年代之后成立。当时主要出于抢救性保护的目的，准备工作不充分，科学考察、总体规划等工作不系统，保护地的划定和设立比较随意，权属、管理、资源合理利用等不够成熟，因此也遗留下诸多问题。

在目前现有保护形式下，自然保护区、森林公园、湿地公园等都有较为明确的边界，按照管理办法必须设置界桩界牌等明显标识，地质公园、水利风景名胜区、旅游景区等边界则较为模糊。同时由于各部门交流不够，在各保护地边界上多有交叉重叠，管理混乱。以保护区为例，有的保护区功能区划不合理，或是迫于无奈，建立保护区时把城镇、村庄也划入了保护区，甚至是保护区内的核心区，给管理带来困难，这种现象在贵州草海、茂兰、大沙河等自然保护区均较为明显。

在贵州省多数保护地内，土地有的是国有，有的是国有林地与集体林地交错。由于历史原因，许多保护地在范围划定之初对土地资源权属考虑不足，使得部分保护地范围内集体土地占比较高，特别是集体林比重较高。也有的在建立自然保护区时，划定区域并未办理相关征地手续，当地政府和相关部门并未引起足够重视，仅在媒体进行公示，相关土地使用者或资源所有人在并不知情的情况下被动划入保护区，造成土地权属情况更加复杂。诸多因素也造成边界争议和土地权属纠纷，激化了保护管理部门与地方的矛盾。

三、建设国家公园资源准入条件研究

研究国家公园准入制度是个复杂的问题，并且应当以国家的视角去拟定准入标准。在国家公园设置中，美国及其他国家均先后确定了符合各自特点的设置条件或评价标准，但无论美国还是其他国家，所设置标准均较为宏观，多为原则性的条件，且以介绍美国的评价标准为多。

国内较早研究国家公园的陈鑫峰、李如生等归纳美国国家公园准入条件有四条：全国意义（国家代表性）；适宜性；可行性；管理机构的不可替代性[1-3]。而德国确定入选自然保护区的标准有三条：保护特有动植物物种的生境；出于科学上、博物学上或地方志上的原因；保护其稀缺性、独特的特征或其优美的景色[4]。

通过对比美国国家公园和德国自然保护区，可以发现各国对保护区域的定义与鉴别无论形式还是依据，都是千差万别的。为了统一国家公园界定标准，世界保护联盟（IUCN）于1974年修订国家公园标准为：1）不小于1 000 hm2面积范围内，具有优美的景观、特殊生态或特殊地貌，具有国家代表性，且未经人类开采、聚居或开发建设之地区；2）为长期保护自然、原野景观、原生动植物、特殊生态体系而设置保护之地区；3）由国家最高权力机构采取步骤、限制开发工业区、商业区及聚居之地区，并禁止伐木、釆矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为之地区，同时有效执行对生态、自然景观维护之地区；4）在一定范围内准许游客在特别情况下进入，维护目前的自然状态，作为当代及未来的科学、教育、游憩、启智资产之地区[5]。

由于国家公园还在试点阶段，国家公园设置还未有统一的标准。2009年11月，云南省作为试点省制定了《国家公园基本条件》，作为云南省国家公园设置条件的地方标准，其中指出国家公园需具备以下条件：一是资源条件，国家公园内应具备资源的国家代表性，具有国家或国际意义的核心资源。二是适宜性条件，包括面积和范围适宜性、游憩适宜性、资源管理与开发的适宜性等。三是可行性条件，包括资源权属、基础设施、社会经济等。由于是地方标准，对于国家公园设立只能说有一定参考价值。

在本研究看来，贵州省建设国家公园，特别是近期开展试点建设，自然资源本身条件更为重要，其他诸如游憩适宜性、资源管理与开发的适宜性、社会经济、基础设施等条件都是可以通过体制构建和设施建设来逐步改善的。所以在资源层面，应当重点关注资源条件准入的可行性，初步来看，应当满足以下几个方面要求：一是国家代表性，资源需在生态、景观、地质地貌、历史文化等方面有代表国家层面的重要意义；二是面积需求及资源完整性，面积有一定要求，综合国内外标准来看，暂定不低于10 000 hm2，同时国家公园应当具有资源的完整性，包括范围的完整性和生态系统的完整性；三是权属的国有性，自然资源权属清楚，不存在纠纷，土地国有程度较高，或者集体土地能以较低代价取得所有权或地役权，以此保证国家公园的“公有”属性。可暂时参照云南的标准，国有土地、林地面积应占国家公园总面积的60%以上；四是人为活动的干扰性，尽量保证资源的原生性，减少人为干扰[6-11]。

四、落实贵州省国家公园体制建设试点

（一）资源评价体系构建

结合上述对于国家公园资源条件的要求，本研究构建一个针对贵州省国家公园资源基本条件的初步评价体系，由国家代表性、面积及资源完整性、权属国有性、人为活动干扰性和附加分值五部分组成。评价采用专家赋分量化评价方法，各项分值如表1所示，且不得超过满分分值。

（二）潜在资源赋分

结合贵州省现有保护区、森林公园、风景名胜区等资源情况，初步遴选贵州省建设国家公园潜在区域，根据上述初步评价体系赋分评价（表2）。通过初步评价可以看出，资源分值在80分以上的有赤水习水片区、荔波茂兰片区、梵净山佛顶山片区3处，可优先考虑试点建设。此外还有北盘江峡谷片区、雷公山片区、乌蒙山片区、大娄山片区4处分值在75～80分的区域，可以作为候选区域。当然，该评价体系还不完善，在后续资源调查和标准制定阶段可将评价体系细化，作为贵州省国家公园试点建设的准入条件。

（三）初步遴选地资源评价

根据国家公园准入条件中对资源情况的要求，通过对贵州省主要自然资源的初步遴选，具有建设国家公园条件的区域有赤水习水片区、茂兰片区等共计7处（表3）。其中，根据前文对资源赋分情况，前3处作为优先推荐，后4处可作为一般推荐。这7处保护地是贵州省自然资源的典型性代表，可以作为贵州省试点建设阶段的“试验地”。

表1 资源条件评价

表2 部分潜在资源评分

表3 初步遴选地情况对比

（四）国家公园试点建议

通过对上述有条件建设国家公园的区域内进行比选，并经过与地方政府沟通和建设条件比较，遵义市条件相对成熟，市委市政府也将国家公园建设纳入了实施体制改革的重要内容，建立国家公园切合遵义市既定的发展方向。建议将遵义市赤水习水片区作为贵州省首批国家公园试点建设。在赤水习水片区开展贵州省国家公园试点建设具有较大可行性，其优势表现在如下三个方面：

一是符合国家生态文明体制改革目标。《建立国家公园体制试点方案》明确提出了试点目标：“该区域国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化遗产、国家湿地公园、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决”。在赤水市和习水县不到2 000 km2的地域上就有赤水桫椤国家级自然保护区、贵州习水国家级自然保护区、赤水风景名胜区、赤水丹霞世界自然遗产、赤水竹海国家森林公园、赤水丹霞国家地质公园、习水东湖国家湿地公园等10个国字头的各类保护地，是实施生态文明体制改革的绝好样板。

二是面积适中，范围集中。赤水习水片区适宜划入国家公园面积约1 800 km2，结合贵州实际来看，面积适中，均位于遵义市境内，且范围集中在赤水市和习水县境内，涉及行政区较少。区内森林覆盖率高，生态系统相对完整，有较高的保护价值和绿色发展基础。

三是资源特色突出，具有代表性。赤水丹霞地貌具有突出的地球科学价值；有世界同纬度上面积最广最完好的中亚热带常绿阔叶林带，生物和生态学价值突出；该区域茂林修竹、红崖飞瀑，具有极高景观价值；赤水河是长江一级支流中唯一没有筑坝的自然河流，湿地生态系统相对自然完整。

五、针对贵州省资源情况的相关思考

贵州省自然资源禀赋较高，有建设国家公园的资源基础，但建设国家公园绝不是简单划一片地，成立一个机构就能完成的。就目前而言，贵州省建设国家公园还亟待解决资源结构、管理经营、资源权属等诸多问题。

（一）整合原有保护地，统一规范管理

我国目前资源较好地方基本都以各种保护地形式保护起来了，国家公园的建设势必会在原有保护地基础上构建[12]，贵州省同样是这种情况，有条件建设国家公园的地方均为保护区或是风景名胜区等。同时，国家公园体制的目标之一就是要梳理当前保护体系交叉重叠的弊病。贵州省开展国家公园建设就要在现有基础上，将原有因行政界线分割的、各部门建设的保护地重新合理划定范围界线，将原有保护地管理机构加以整合规范，实现一个保护地、一块牌子、一个管理机构。

（二）设计生物廊道，构建保护网络

生境破碎化阻止了物种的自由迁徙与基因交流，构建生物廊道可以把破碎的、片段化的动物栖息地连接起来，使动物可以自由迁徙，防止种群隔离，保障物种多样性，维持区域生态系统完整性和联通性，对改善生态环境、维护区域生态安全具有重要意义。为此建议贵州省加快开展区域尺度的生物廊道建设，完善区域生态保护网络，为国家公园建设构建资源本底。

（三）试点建设先行，宜精不宜多

从国家公园的国家代表性要求来看，国家公园的建立标准要远高于现有的保护形式。从世界范围来看国家公园建设数量都不会太多，比如美国严格意义上的国家公园57处，德国15处、加拿大46处。我国在建设国家公园时国家层面对建设规模也势必会有所考量，会尽量避免现有保护地“要牌子、重申报、轻建设”的混乱现象[13]。同时在全国尚未全面铺开建设国家公园，政策、标准、规划尚不明晰的情况下，一拥而上搞建设也将造成重复建设和资源浪费。所以在现阶段，贵州省应先期开展试点建设，同时控制试点数量，集中资金和人力物力做好一处或两处国家公园试点。

（四）明确自然资源产权制度，完成确权登记

2016年12月，原国土资源部等七部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》。自然资源确权登记以不动产登记为基础，明确对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源的所有权统一进行确权登记，其中特别强调了国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记。贵州省作为三个全国生态文明试验区之一，是本次自然资源统一确权登记试点区域。按照《办法》要求，需在2018年上半年完成试点验收工作。2017年4月，国土资源部、贵州省政府联合批复了《贵州省自然资源统一确权登记试点实施方案》，并于5月在赤水市、绥阳县、钟山区、普定县、思南县等地区启动了该项试点工作。2018年11月，贵州省自然资源厅成立，承担森林、草原、湿地、水资源等的调查和确权登记其重要职责。贵州省应当在试点基础上继续深化和扩大试点范围，有针对性地对相关保护地开展该项工作。

（五）落实国家公园土地权属问题

自然资源权属问题实际上很大部分就是土地权属问题。建设国家公园，为更好体现其国有性质，土地权属将是制约其发展的关键问题。处理好土地权属关系，对于促进国家公园管理和保护工作的开展，协调与社区关系，实现可持续发展具有重要的意义。贵州省在试点阶段可通过以下途径解决：

1.多种方式获得土地使用权

在国家公园建立前，国有土地由公园管理部门统一管理，集体土地必须经过相应的法律程序，事先获得土地使用者同意或通过流转、长期租赁、接受捐赠等方式获得土地使用权。

2.不过分追求土地所有权和使用权

国家公园并非无人区，也很难做到完全封闭管理，对居民土地的利用形式、利用强度加以限制，禁止破坏生态的行为，实现保护目标即可。强调管理权在国家公园土地权属中的地位而不是所有权，从实际经验来看，一些保护地人类活动已经成为生态系统的一部分，封闭保护反而不利于保护效果[14]。例如，贵州草海保护区的黑颈鹤十分依赖人工农作系统，如果脱离了人为活动，反而难以生存。

3.建立健全补偿制度

现有保护地之所以有较多土地纠纷，在于很多保护地建设之初单方面将土地纳入自己管理范围，不仅无偿占有土地，还要求土地使用者服从管理，不得随意支配土地及附着资源。划入保护地的居民为生态保护付出却没有回报，难免激发矛盾，必须建立健全多样化的、合理的补偿制度，充分发挥公众参与公园管理的积极性，以此解决土地问题。