新时代下环境行政公益诉讼检行联动机制研究*

罗 杰 吴佳蔓 马 翔 王梓洋 吴 恙

中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074

我国环境行政公益诉讼尚处于初步发展阶段，为完善顶层设计，仍需基层实践进一步探索完善。通过对试点贵州省铜仁市实地调研，笔者发现在环境行政公益诉讼中，检察机关与行政机关的关系极大影响着诉讼活动的推进。在新时代下，职务犯罪侦查职能大部分转隶后的检察机关与行政机关的关系变得愈加微妙，存在着职权配置和权力运行机制不科学、不健全的问题，仅凭“公益诉讼热”维持检察权和行政权的制约关系。目前学界对于相关问题的研究中，大多是对二者的权力和职能的配置提出补强和衡平之说，少有提及“联动”。鉴于此，本文以监察体制改革为切入点，对检察机关与行政机关联动(以下简称为检行联动)的必要性和可能性进行分析，找寻行政权与检察权的平衡点，重构二者关系，使检察机关和行政机关能够在同一目标下互相配合，依法行政和依法监督并行联动，并提出具体的规则设计，对完善环境行政公益诉讼制度提供借鉴。

一、新时代环境行政公益诉讼检行联动强化之必要性

(一)检察权和行政权的关系调整

在新时代全面依法治国的背景下，为整合反腐败资源力量，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，国家开启了监察体制改革。这场政治体制改革给检察机关带来的最主要变化，是大部分职务犯罪侦查职能的转隶。在新的时代方位，检察机关面对转型的机遇和职能转换的挑战，改变过去机构、编制、力量偏重反贪和刑事检察工作的状况，在民事、行政、公益领域进行了职能调整，以达检察工作发展平衡，其中新增加的公益诉讼职能，使检察机关不仅是大众眼中的“犯罪克星”，更是“公益的守护神”。[1]

通过正式立法，检察机关被赋予了公益诉讼职能，拓展了行使法律监督的方式。现增加的提起公益诉讼的监督方式，能够主动启动诉讼程序，其中依据行政诉讼法第25条的规定，在提起行政公益诉讼前有一项必经的诉前程序，法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。[2]

检察机关还具有侦查职能时，检察建议虽不具备法律拘束力，行政机关是否遵从、如何改正全凭自身意志，但仍能督促其积极配合、充分履职，这种柔性监督方式在侦查权的支撑下能够发挥应有作用。但依照刑事诉讼法第19条的规定，检察机关的职务犯罪侦查职能只对司法工作人员的侵权和损害司法公正案件进行管辖。缺少侦查权支撑的检察机关仅有检察建议这种柔性监督手段，显得有些单薄和软弱，而公益诉讼的调查权却不具备侦查权所拥有的强制性措施，不足予以代替。且环境公益诉讼相比于其他类型，本就是为贯彻“共抓大保护，不搞大开发”理念，制约行政机关获取地方利益破坏生态环境而产生的救济手段，自然容易招致行政机关的抵触，诉后的环境修复时间因不易执行也难以确定，加强联动及时介入监督实为必要。

(二)检行充分联动可便于有效监督

在试点中，已有检行联动的实践，证明了建立联动机制，可增强双方紧密关系，达到促进依法行政，实现双赢多赢共赢的效果。在近几年“公益诉讼热”的社会环境下，行政机关的具体部门在四大班子高压和激励下，管理社会相应事务的能力有明显的提升，面对检察机关的监督，也相当配合，整改率居高不下，足以使各地检察机关能骄傲地交出公益诉讼年度成绩单，以至于立法延续了试点期间极具谦抑性的规定，保持了检察机关对行政机关监督的谦抑特点。凭借高压的执法环境和政绩激励维持高质量的治理能力不是长治久安之法，规范合理的制度才是对治理国家起到根本性、长远性作用的。必须把国家治理体系和治理能力结合在一起，通过完善顶层设计，达到新的制约平衡，以维持检行联动的有效运行。

检行联动虽由检察机关主导，但也需行政机关紧密的配合，这就要求其在履职、联动过程中具有积极主动性。如没有建立起合理的制约体系，监督的力度达不到相应强度，要求行政机关无条件的配合无异于空中楼阁。为了追求经济效益的高指标，行政机关对于当地经济支撑、涉及当地经济命脉的高污染企业已有地方保护主义之嫌，如此，在行政机关履职过程中仍然存在不作为、乱作为的情况下，对其思想境界作过高要求显然是乌托邦式幻想。只有切实与有关行政执法部门、人员有一定的利益牵扯，才能保证检察机关与行政机关联动的效率达到最大化。

(三)提高效率、节约司法资源

与行政公益诉讼的诉讼程序相比，以检察建议为主的诉前程序相对耗时短、行使灵活、效率高。据国务院新闻发布会通报的中国生态环境检察工作情况，2018年1月至12月，在公益诉讼领域，检察机关共立案办理自然资源和生态环境类案件59312件，办理诉前程序案件53521件，经诉前程序行政机关整改率达到97%，诉前程序是行政公益诉讼的主要解决方式。①

绝大部分行政公益诉讼案件由于行政机关及时履职，都在诉前程序终结，实现了救济受损环境公益的目标。也有部分行政机关面对检察建议不作为或者乱作为，在诉前程序无效的情况下，检察机关只能选择起诉，但由于司法程序自身机制决定了只要提起诉讼就逃脱不了周期久、耗时长的困境，加上从案发到诉前程序再到提起诉讼耗费的时间，对于公共资源的迅速救济往往难以实现。

如果行政机关与检察机关能加强联动，双方在发出检察建议前进行充分的沟通，将掌握的案件具体信息交互，以硬化检察建议等方式增加其强制力，可以最大限度将行政公益诉讼截止于诉前程序。作为全心全意为人民服务的“公仆”，检行双方都应加强联动，以便将救济受损环境公益的效率提到最高、耗时降到最低。

(四)适当突破司法谦抑性的可能与优势

1.增强法律监督主动性

新时代下的检察权更符合法律监督的特点，为有效地制约行政权，督促行政机关依法行政，应具备强有力的监督力度。实践中监督力度却不足，仍旧依以往提起诉讼和抗诉的方式实现法律监督，没有强大约束力的法律监督不足以威慑行政机关及时纠错，行政权始终远远领跑于检察权和审判权之前。加强对行政权的监督，尊崇监督的边界，始终紧跟行政权之后，适当增加法律监督的主动性也不无可能。[3]

首先，检察机关和行政机关的目标一致。最高检发布的检察公益诉讼十大典型案例中“湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案”是全国范围内检察机关和行政机关联动的代表案例，两者的共同目标都是保护国家利益和社会公共利益，实现行政机关、司法机关、社会公益多赢，而非总将二者在诉讼中形成对立。由行政机关为主导依法行使职权，检察机关在旁监督、助力，增强行政公信力，可让行政机关在阳光下运行，维护法律和法治尊严。

其次，检察机关和行政机关联合行动具有理论和实践基础。检察机关作为法律监督机关，在行政机关执法过程中时刻监督，只是通过联合行动保证行政行为的合法性，防止行政权的行使超越一定的范围，并不会影响行政机关的能动性。实践中也可借鉴检察机关和公安机关办理刑事案件联合行动的经验，通过检察引导侦查，保证侦查过程所搜集证据的合法性，在较高的证明标准下提高证据的证明力，并通过联席会议引导侦查方向、提供建议等方式，有效地提高了侦查活动的效率。引导并非指导，更非代替侦查，而是从大方向提供指引，在法律层面保证证据的法律效力，符合刑事诉讼公检互相配合、互相制约的原则。在环境行政公益诉讼中，检察机关可通过提前介入的方式与行政机关联合行动，保障行政机关依法作出行政行为，给执法和环境修复的后续工作上提供大方向的建议，能够提高执法效率，及时保护环境公益，又不至于干涉、代替行政机关行使行政权。[4]

2.激励行政机关履职

检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督，是宪法赋予其法律监督职能的实际落实，目的在于保证行政权在法律范畴下运行，维护宪法尊严和权威，所以检察机关在与行政机关的联动中主动积极地履行监督职能，是具有宪法性、符合宪法精神的。[5]

检察机关通过提前介入以达与行政机关的联动，并不代表检察权超越行政权，绝大部分案件仍由行政机关自身解决，只有足以从量变到质变的案件才需检察机关提前介入与行政机关协作配合。同时，提前介入虽具有积极主动性，但也只是相较于复议、诉讼而言的，在法律规定下主动履行监督职能是本职要求，相较行政机关内部监督和审判机关的司法监督独具优势，通过制定完备的协同联动机制，可以保证其原有的司法谦抑性，又不会影响行政机关的主动性和积极性。

赋予检察建议法律效力，能够缓解检察机关的弱化症状。[6]在检察机关提前介入调查、充分沟通后，行政机关仍无动于衷的情况下，收到检察建议后纠错的概率极低，仍须发出检察建议，实际是浪费了司法资源，容许环境恶化的进一步扩大，而增强检察建议的约束力或在某些特定情形直接提起诉讼都可解决约束力较弱的问题，只有当检察机关的这张手牌能够发挥用处时才谈得上协作配合和给予助力。[7]

通过联动主动进行监督能对行政机关起到激励作用，政府既是公益诉讼工作的参与者，也是受益者。[8]如湘乡市一起河道非法采砂案，通过水利、公安、检察联动，依法进行了取缔，后经深挖，还挖出了个村支部书记保护伞。湘乡市市长周俊生表示，如果没有检察机关的同步介入，问题的解决力度就会大打折扣，原来可能因情面执法不严，现有公益诉讼作后盾，通过倒逼机制，能够明显感受到行政机关依法行政的水平不断提高，行政机关干部敢于担当、主动作为的意识在不断增强。在非法采砂点的建设过程中，如果没有检察机关提前介入、同步监督，今后提起诉讼，要强拆行政相对人的设备设施，财产损失增大，会引起行政相对人更大的对抗情绪。检行联动在问题的抓早抓小上起促进作用，降低了行政机关的法律风险，有利于促进行政机关严格执法、依法行政。[10]

二、新时代检察机关职能发挥的客观障碍

(一)现有规则设计不能有效发挥检察监督职能

1.检察机关监督能力被弱化

为正统法律监督机关之名，检察机关将检察工作倾向于民事、行政和公益领域，改变了以往“重刑轻民、轻行政”的形象。根据两年试点留下的经验，检察机关从事公益诉讼业务似乎不需要太强力的手段便可以起到良好的效果，发送检察建议大多可以实现预期的目的，立法时便保留了试点中具有司法谦抑性特点的规则。然而，监察机构改革和检察机关内部改革接踵而至，面对这样的大改革，规则设计却并无大的变动，“权”与“能”之间无法一一映射，检察机关在履职过程中因调查权威慑力不及侦查权，没有强制措施兜底，对于违法人员而言威慑降低，为调查取证工作增添了不少阻力。不够强硬的立法造成检察机关形象的弱化、软化，无法发挥其应有的法律监督效能。[9]如能适当增加侦查权的范围直至与检察监督权的范围大小相同，使侦查权支撑并保障检察监督权的顺利实施，在不与国家监察机关职务犯罪调查权冲突的前提下，立法机关至少可以保留检察机关在履行职责中发现对司法工作人员和部分行政机关工作人员的渎职、侵权这两类职务犯罪的侦查权。

2.检察建议过滤作用或至失灵

监督指监视并督促，需要以一定的行为发生或状况出现变化为基础，再加以监管并促使达到预定目标，这决定了检察机关的法律监督具有天然的消极性和滞后性。[11]现有规则赋予检察机关相关的权力表现为“提出检察建议”“提起行政公益诉讼”，无论哪一种都是在行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害后发生的监督，所以不可能从源头上预防或减少侵害后果的发生。检察建议因缺乏强制力，在规则层面上并不能起到相应的过滤作用，作为诉前必经程序甚至还有浪费司法资源、拖延时间的嫌疑。在本身具有滞后性的前提下，加上没有强制力的诉前必经程序，为进一步扩大国家利益或者社会公共利益的损害提供了温床。

3.检行机关沟通协调罹生阻碍

在全面依法治国的背景下，为实现行政机关依法行政，由检察机关对其特定的执法领域通过公益诉讼进行监督，其中最为强大的监督力量就是检察机关行使诉权的权力，这一权力必定将行政机关置于检察机关的对抗方，行政机关难免出现对抗心理。实践中，也确实有部分行政机关未能树立起正确理念，认为检察机关起诉是其对自己工作的否定，不了解行政公益诉讼制度的意义，不理解这对于促进行政机关依法行政的重要性。这种情况下，行政机关被检察机关起诉过一次并败诉后，积极主动配合取证、提供案件信息的概率大大降低，建立起信息共享壁垒。当对行政执法行为掌握不全面、不系统时，检察机关取证愈加艰难，胜诉率降低，导致无法正常发挥应有的监督效能。

(二)“公益诉讼热”冷却后弊端显现之虑

自公益诉讼开启试点到正式确立该项制度，公益诉讼话题热度不下，四大班子均表示大力支持公益诉讼工作，为检察机关列支专项公益诉讼经费，将行政机关配合情况、落实效果情况纳入年底绩效考核。在这种“压力模式”下，检察机关可以大胆地进行探索，实际效果也比较好，年度成绩单上各项数据优异，哪怕在监察机构改革的浪潮下，也依旧如此。但是当这股热度冷却下来后，检察机关没有了四大班子的“照顾”，在现有的规则层面上，还能否这般顺风顺水？

1.慢作为、乱作为现象将增多

在没有四大班子对行政机关的督促和政绩激励下，本就是为制约行政机关获得地区利益而损害环境的公益诉讼，因强制力不足，无法对行政机关形成有效制约。对于作为型的行政违法行为，最终承担的法律责任往往是赔偿责任，相关行政人员也会受到人事处分，此类案件中行政机关在收到检察建议后积极纠错的可能性极低；对于不作为型的行政违法行为，行政机关在收到检察建议或者被起诉后再依法履职，仍有挽救的可能，而作为意味着出错的可能，容易使行政机关产生等到检察建议后再作出行政行为的依赖心理。长此以往，行政慢作为也将成为常态，公益不能及时受到保护。总的来说，乱作为在收到检察建议后仍不悔改，慢作为一直在等待检察建议才作为，这一诉前程序在热度冷却后还能否起到预想的过滤作用是值得怀疑的。

2.检察建议充分落实的几率将下降

在调研访谈中，关于在失去大部分侦查权后和行政机关交涉的流畅度的问题，多数检察机关没有给出明确具体的回答，表示仅靠平时多与行政机关沟通交流，搞好关系办事就顺畅，容易听取自己的建议进行整改②。根据两年试点诉前建议整改率的数据波动状况，虽大体上整改率较好，但平均数掩盖了不良数据，且在试点期间有整改率下降的态势，难保在热度后再不完善顶层设计将回落到类似的数据。③凭借职业操守和熟络的人际关系来维持公益诉讼业务的流畅度是不切实际的，热度冷却后该问题将暴露无遗，给予检察建议强力的执行力才是当务之急。

时间行政公益诉讼诉前案件行政机关整改的案件整改率2015年7月-2016年6月底104781477.75%2016年7月-2017年6月底6629434865.59%2017年7月-2017年12月底8781522759.53%

三、新时代检行联动机制的规则优化

(一)共享案件信息

科技的发展让信息沟通更加便捷，实践中也已有行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的做法。但共享信息的前提是有信息上传，不上传或选择性上传依然将导致沟通不畅，线索的有效交互零碎化，信息共享系统变为空中楼阁。为保证检察机关能够掌握每一条案件线索和相关信息，可参考检察引导侦查的案例中，武汉市汉阳区检察院曾实施过的驻所检察官工作模式。驻所检察官的职责是对公安机关的侦查取证行为进行监督，掌握办理刑事案件的情况，及时通报侦查过程中存在的问题并提出纠正意见。检察机关在公益诉讼工作中也可借鉴此做法，在行政机关派驻检察官承担监督行政行为、提出问题给出建议和向检察院报送案件信息的义务，同时在此基础上，组织专门力量巡回检察，防止派驻检察人员因循守旧、固化思维，采取不固定、不定期的模式组建巡回检察队伍，邀请发改委、司法局等部门人员、资源与环境专业专家参与巡回检察，激发监督活力。

检行联动应就案件信息保持必要的沟通和交流。就部分案件如果采取互相邀请参加联席会议、情况通报的方式，可在一定程度上避免诉讼的发生。如梨某县人民检察院诉梨某县林业局不履行法定职责案中，梨某县林业局提出需要立案、现场勘验、询问、技术决定、送达等程序的时间，在检察机关提出检察建议两个半月后才对相对人作出行政处罚决定并监督其执行，但由于其到期未回复，检察机关按照实际损害未改善的现状，依法提起诉讼。双方倘若能充分沟通，行政机关及时说明情况，制作具体可行的整改方案，检察机关也向行政机关通报公益诉讼案件信息，这些执法所需的必要时间也是可以理解的。

(二)设计预警规则

为提高监督效率，还应明确移送标准，开发检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警功能，并开展提前介入程序。能引起提前介入程序的需受严格的限制，应在法律规定的情形出现时才可启动该程序，不然就会对行政权力形成不当干涉。本文建议当出现重大疑难、涉及金额巨大、紧急等特别事项出现时，可启动提前介入程序，而在一般情况下，只有行政机关提供了具体案件从立案、现场勘验、询问、技术决定、送达等程序的阶段计划书后，检察机关认为时间合理，当截止时间到期时，环境仍处于被侵害状态，才拉响警报，启动提起介入程序。此种预警规则可有效筛选出需要实行提前介入这种方式的监督，既给予了行政权应有的尊重，又充分地发挥了保护公益的作用。[12]

介入是指插进两者之间干预其事，干预者必须作为中立第三方，客观地提出自己的意见，不偏袒任意一方，在法律层面监督行政机关的执法行为，坚持引导而不做决定，参与而不是代替。为坚守检察权和行政权的边界，提前介入程序的发起还应以“请求提前介入”这种较为谦抑的方式为主、检察机关主动发起为辅较为适当。提前介入程序启动后，检察员可配备两名司法警察协助调查取证，必要时还可采取一定的强制措施，防止行政机关工作人员掩藏、抹除证据。行政机关应在7日内报送检察机关所需的证据，通过联席会议的方式，由检察机关提出建议、对发现的问题要求纠正，经过讨论协商确立改正期限和后续环境修复计划的期限。

(三)硬化诉前程序

检察建议根据前文被赋予了法律效力后，“建议”二字便不再合适。“建议”是提出自己的见解和意见，不具有约束力，“通知纠正”更符合有法律效力的表述。[13]为实现相应的拘束力和威慑力，应落实人事双查制的监督方式，只有落实人的法律责任，才能起到应有的保障作用。发送纠正违法通知书两个月后，检察机关若对行政机关的回复依旧不满意，应当向上一级检察机关报告，并抄报上一级行政机关，上级检察机关认为下级检察机关纠正意见正确的，应通知同级行政机关督促下级行政机关纠正，而认为下级检察机关纠正意见错误的，应通知下级检察机关撤销纠正违法通知书，并通知同级行政机关。而行政机关认为自己确实依法行政的，可向上级检察机关申请复核，上级检察机关坚持纠正通知内容时，相关部门应当落实。

纠正违法通知书的内容不宜过细，重点在于对行政行为定性，细节的补充可在提起诉讼后提出。内容中还应尽量多的使用督促行使法律职责的话语和相应法律责任等严厉的用词，表示不纠正违法行为或仍旧不作为后会提起行政公益诉讼，增强威慑力。[14]

诉前程序还可进行相应的扩展，除通知纠正外，还可根据个案情况，发送检察令。检察令包括禁止令和执行令，可强制要求行政机关停止违法行为或依法作出行政行为，防止国家利益和社会公共利益在紧急情况下产生巨大损失。[15]

[ 注 释 ]

①中华人民共和国国务院新闻办公室.最高检举行通报2018年检察公益诉讼工作情况发布会.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ xwbfbh/ wqfbh/ 39595/ 39596/ xgfbh39601/ Document/ 1644730/ 1644730. htm，2019-3-15.

②调研访谈原话节选——问：“请问反贪反渎转隶后，您认为行政机关面对检察建议，在配合执行上有没有一定的影响？”答：“这要

看你怎么来和行政机关在平时的接触当中、打交道当中，如何处理这种关系，沟通协调的好的话还是比较配合的.还有对于一些案件该起诉的必须坚决起诉，不起诉的话对于行政机关没有震慑力，时间久了他们也就不会对这些事感兴趣。”

③富平县人民检察院.行政公益诉讼诉前程序价值分析.http： // www. fpjcy. gov. cn/ Item/ Show. asp? m = 1&d=3014，2019-3-15.