被征地农民养老保险政策调研

许淑阁

自1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》，此后30年间，改革开放不断深入，中国经济飞速发展，城镇化持续推进，农村和城镇居民充分享受到了改革开放和经济发展带来的红利。伴随着城市规模的扩大，城市建设用地量激增，农民失去了赖以生存的土地，成为介于农民与城镇居民之间的特殊群体。根据城市发展规律，当前中国的工业化、城市化发展处于中期加速阶段，预计在今后的一段时期这一群体仍将扩大，被征地农民社会保障问题成为各地城镇化绕不开的话题。本文以河南省孟津县为例，对被征地农民社会保障政策、存在的问题、带来的启示进行探讨。

一、国内外相关研究

被征地农民社会保障，这一话题事关社会和谐稳定，历来备受社会关注。如何构建科学合理、多元化的社会保障机制，使这一群体既能同等享受社会福利又能兼顾满足经济社会发展的需要，国内外的专家学者进行了诸多的理论研究，各地政府也进行了一系列的尝试，笔者查阅梳理各类文献资料，大致有以下几种方式：

（一）直接纳入现有保障体系

将被征地农民直接纳入城镇基本养老保险、农村基本养老保险或商业保险（极少数）是惯常做法，在主体选择上有个人选择和政府选择两种，在选择倾向上有二选一（一般为城镇和农村养老保险）和双轨并行两种。

郭环洲（2017）以河北省衡水市为例，介绍当地社会保险中心为被征地农民提供了两种选择方案，被征地农民可根据自身经济实力选择城镇居民养老保险或农村养老保险。但被征地农民的养老保险制度是与基本养老保险相挂钩的，其领取资格和待遇高低都以基本养老保险的缴费年限和类型为前提，相对之前较为孤立的制度，建立了一种可融合贯通的、操作性强的制度，同时也便于百姓理解、支持政府政策。

政府选择与个人自由选择两者相比，个人选择更具灵活性，对于那些有着长远眼光的农民来说，个人选择无疑是最好的，但对未来保障有欠考虑的农民来说，政府统一纳入有利于简化养老账户的管理，很大程度上节省了制度建构成本。

（二）专门制度模式

专门制度模式是在现有的体系不能满足保障需求或符合当地实际的情况下，针对被征地农民建立专门的养老保障制度，主要做法有参照现有保障体系和根据地方实际进行新的制度创制两种。

吴建祖（2007）以浙江苍南县为例，提出可以以入股分红方式使农民参与利益分配，从而减少农民因丧失土地后土地增值导致的不满怨恨心理，随着项目（企业）的发展壮大，农民在增加收入的同时也会有一种获得感。入股分红是一种细水长流式的补贴方式，其效果与保险制度相当。

（三）农民和企业直接对接

成都某地被征地政策是这样的：征地单位对于某块土地上的居民采用一定的土地出让金比例，一次性为农民缴纳被征地保险。这样设计有两大好处，一是征地单位和被征地农民直接对接，二是一次性支付缴纳避免了数额无限地上浮、调整、核算，避免了后续的诸多问题和矛盾。

（四）国外相关研究

有关被征地农民养老保险政策问题的研究在国外并不普遍，国外发达国家的征地政策建立在完全补偿的原则之上，如穆向丽（2008）在对美国、加拿大土地制度的研究中指出，兩国并没有中国特色的社会保障制度，但在土地补偿方面体现出土地生产、社会保障、发展方面的价格，土地补偿金不仅要体现当前市价，更要体现预期价值，补偿价格的多少完全取决于市场运作，甚至高于市场价格，并不存在类似中国的另外通过社会保险来保障的问题。拉美国家和其他发展中国家的城市化进程落后于我国，社会保障更是难以支撑（郑秉文，2013），因此可借鉴的经验并不多。

二、调研范围和思路

（一）调研范围

农民基本社会保障政策主要有就业、医疗和养老三大类，被征地农民就业政策多地采用政府免费提供就业培训，医保政策在农村无论耕地被征与否农民都已参加城乡居民养老保险，即“新农合”，且与城镇医保差别不大，该两项不在本次调研范围之内，基本养老保险政策现阶段农村和城镇居民差别较大，各地情况不同，如何创新被征地农民基本养老保险政策与政府财政困境之间的两难选择，化解农民在走向城镇化过程中出现的转型难题，是本次调研的主要任务。

（二）调研思路

调研思路如图1所示。

三、政策总览

2006—2010年，国务院、河南省、洛阳市相继出台规范性文件，对被征地农民的社会保障问题作出规定，梳理后大致如下：

（一）国家政策

2007年，国务院办公厅转发劳动和社会保障部、国土资源部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发﹝2006﹞29号），把被征地农民社会保障问题提上日程。政策制定原则：促进被征地农民就业和融入城镇社会;确保生活水平不因被征地而降低;长远生计有保障。方法：对于劳动年龄段的被征地农民加强就业培训;老龄人群纳入社会保障。经费来源及使用：培训费从当地财政列支;社会保障费从国有土地有偿使用费中提取，不足部分由个人、村集体承担;资金统筹使用。

（二）河南省政策

2008年，河南省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅联合下发《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社﹝2008﹞19号），结合省情对国务院的有关规定进行了细化：一是明确了实施范围，按照第二轮土地承包权划定的耕地面积，被征地后人均（以户为单位）耕地不足0.3亩的，纳入培训和保障制度实施范围。二是规定了认定程序，明确了各个环节的责任（见图2）。三是按照国务院政策融入社会资源统筹使用概念，对已参加城镇职工养老保险的，年满60岁后不能重复领取养老金，实现了被征地农民社会保障与城镇职工养老保险制度上的衔接。四是优先保障资金渠道。企业在项目立项阶段制定被征地农民就业培训和社会保障方案，并报同级人民政府审批，方案审批通过起3个月内足额拨付社会保障资金到指定专户。

（三）洛阳市政策

洛阳市于2010年出台了《洛阳市人民政府关于做好被征地农民社会保障工作的指导意见》（洛政﹝2010﹞136号），在河南省文件精神的基础上，首提被征地农民养老保险概念，进行了如下细化：

确定制度实施时间：自2008年12月17日起实施。将被征地农民划分为0～16岁、16～59岁、60岁以上三个年龄段，针对不同年龄段的人群制定不同的社会保障政策：0～16岁进行一次性补偿，16～59岁侧重就业培训及安置，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险或其他政府主导的养老保险的（不含商业险），可按月领取被征地农民养老保险金，其水平不低于当地城镇居民最低生活保障标准。

养老金的构成有三部分：城乡居民基础养老金+征地社会保障费用补贴（当地城镇居民最低生活保障标准-基础养老金）+政府主导的其他补贴，其中政府主导的其他补贴这一部分作为扩展项，为未来政策留有余地。

资金来源：一是城乡居民基础养老金通过原途径解决，一般由当地财政支付。二是征地社会保障费用补贴从各县（区、市）征收的综合地价社会保障费用中支付，若出现缺口由当地财政弥补。三是政府主导的其他补贴由当地财政解决。

（四）孟津县做法

根据国家、河南省、洛阳市的指导意见，2011年孟津县下发《孟津县被征地农民基本养老保险实施办法》（孟政﹝2011﹞37号）（以下简称《实施办法》）、《孟津县被征地农民基本养老保险实施细则》（孟人社险﹝2011﹞10号）（以下简称《实施细则》），从制度上保障了该项工作的顺利开展。

《实施办法》和《实施细则》抓住被征地农民社会保障中的关键点——养老保障，建立了被征地农民养老保险工作的全流程，对16～59岁符合条件人员进行认定、登记备案，60岁以上发放基本养老保险。《实施办法》和《实施细则》对养老保险对象的认定、领取条件和标准、待遇发放、资金来源及管理、所涉及的各部门的责任及工作流程等进行了详细的规定，确保及时发放，动态调整，各个环节均责任到单位、到科室、到人。

孟津县是洛阳市下辖的一个农业县，地处中原腹地的丘陵地带，除土地外其他可利用的资源较少，在洛阳市九县中整体经济发展水平较低，财力薄弱。在县域经济发展艰难的情况下，该县使用以高福利换土地的政策，优先筹措资金，确保符合条件人员待遇的发放，并建立了长效增长机制。

四、各项制度的差异及优缺点

（一）直接纳入现有保障体系

在城镇、农村与商业养老保险的比较中，纳入城镇居民养老保险有利于推动城乡一体化发展进程，提高被征地农民的社会保障水平，会使农民个人和当地财政面临不同程度的资金压力;农村养老保险有着较低的保障水平，客观上符合农民的实际意愿和能力，与农村医疗保障体系也有较好的衔接，管理上也能够提高政府的工作效率;商业养老保险因其自身的营利性和伴随的风险性并不适合社会类的保险，存在时间较短，没有延续推广开来。

衡水模式在当地被征地农民养老保险制度的基础上，分析了当前中国农民不得不依赖社会保险的必然性，肯定了衡水市政府对被征地农民养老保险制度的发展，在方式上为农民提供了一定的自由度，避免了因参保而反向透支家庭积蓄的情况，但不利于打破城乡二元壁垒的趋势，一定程度上加剧了城镇、农村“两个账户”的对立状况，有悖于城乡一体化进程。

（二）专门制度模式

专门制度模式相比直接纳入现有保障体系更加个性化，能够适应当地的经济和社会发展水平，相对独立于其他保障制度，且为被征地农民量身定做，有利于充分保障农民的权益;专门的创制没有固定的规则，政策制定者可以充分发挥，可参照现有体系，通过调整现有的缴费比例或者辅之以医疗保险或就业补助等，给予农民更多的政策优惠。

浙江苍南县地处我国一线城市的城郊，企业园区鳞次栉比且产值效益较好，在建立社会保障资金方面相较于内地有较强的支付能力和意愿，对经济发展水平相对较高的地区有参考作用，在不发达地区难以推广;额外的制度建构增加了行政管理成本，需要配套相应的资金管理、分配制度等，在未来城乡统筹的制度转换上有一定的衔接困难。

（三）民企直接对接

成都将企业与被征地农民直接对接，一次性为所有被征地农民缴纳15年的征地补偿，省却了行政成本和中间环节，较专门制度模式更為简洁直接，易为双方接受，也是大部分地区选择的一种做法。

农民作为弱势群体，与企业直接对接的征地补偿要在政府主导或监督下开展，企业需事先做好预算和评估，并与农民达成协议。

（四）洛阳模式

河南省根据省情，提出将人均耕地不足0.3亩作为保障对象，洛阳市结合本地经济发展水平，采用了直接纳入体系模式，首次提出了被征地农民养老保险概念，确定了养老保险的构成和发放标准，建立了随经济发展适度增长的长效机制。

1.“先抵扣，再领取”。对有城乡居民养老保险的人员，在征地社会保障补贴中将该项扣减，避免重复参保。“先抵扣，再领取”确保了“应保尽保、不过度保障”，从而减小社保资金压力，该原则和下面的“二选一”都是对养老保险和被征地保险衔接上的设计。

2.“二选一”。职工养老保险和被征地养老保险二者不可兼得，职工养老保险的保障水平高于城乡居民养老保险，高于被征地养老保险，因此在制定中遵循了“就高不就低”“二选一”的原则。不但在60周岁后要作出选择，在60周岁前也要确保不能重复参保。

3.浮动标准。养老保险的构成主要有基础养老金（即城乡居民养老保险）和征地社会保障费补贴，就洛阳所辖九县而言城乡居民养老保险已实现全覆盖，河南省每年会根据经济发展状况在全省范围内上调;征地社会保障费补贴以城镇居民最低生活保障标准为发放标准，城镇居民最低生活保障根据县域经济分类有不同的标准，这一标准结合了当地经济发展水平，一般每年会向上浮动，因此被征地保险金在账本上的数额一直处于增加状态。

五、政策反馈

（一） 百姓受益

根据调查情况，截至2018年7月底，孟津县涉及城关镇的长华、孟庄、上店、马步、牛步河5个村和麻屯镇的王村、前楼、水泉3个村，共计36组8212人经审核公示，纳入孟津县被征地农民养老保险基本账户，其中60岁以上有1627人，按照每月332元的标准领取被征地养老保险，被征地农民社会保障工作位于洛阳市前列。

（二）表率作用

无论是国務院，还是河南省和洛阳市，纲领性的文件对各县级政府并不具有强制作用，各地在政策执行上也千差万别。孟津县不折不扣地执行了洛阳市的政策，提升了县政府在洛阳市的形象，增强了县政府在百姓中的公信力。

（三）制度创新

洛阳市为被征地农民建立了养老保险制度，而不是以补贴或补偿的形式，在保障标准上采取了与城镇居民最低生活保障标准挂钩;在养老保险的构成上考虑了与基本养老保险制度的衔接，并设计了扩展项，为有经济条件的地区留出政策空间;孟津县的《实施办法》和《实施细则》为该项制度的落实提供了操作依据。

六、存在的问题

（一）财力不支

被征地农民养老保险主要保障的是60周岁后无劳动能力因不曾参加任何养老保险、仅靠土地生活而面临无钱养老的部分农民，从情理上讲，城镇居民最低生活保障标准的跳动对于该部分人来说是保障的加强，对于参加城乡居民养老保险的部分农民来讲，即便有了抵扣，但城镇居民最低生活保障数额一直在不断增大，对于符合该条件的16～59周岁的这部分被征地农民，未来领取的被征地保险金将不亚于其他保险发放的金额。调研发现，孟津县的发放标准虽然符合对应经济增长同时增长的特征，但就该县目前财政而言是力有不逮的，随着土地红利的逐渐丧失，领取人员的逐年增加，能支撑多久还是未知数。

（二）超越实际

一方面是财政疲于支撑，另一方面则是审核过程中出现问题，此次调研选择了被征地但未能申报成功的其他乡镇，如白鹤镇神华国华孟津电厂虽被征去大部分土地，但因某些原因征地手续未能办下，被征地农民未能申报被征地保险。

（三）宣传不力

调研中发现，农民十中有八对于政策不十分了解。原因有二：镇上农民有被征地和没有被征地之分，被征地的拿了钱自然不愿被人所知，因而低调行事不愿告知详情;政府相关人员也逐渐意识到该政策在财力支撑上的缺陷，因而不愿声张并以此企图减少被征地农民的申报量。

（四）政府服务意识有待增强

被征地农民社会保障问题需要县、乡、村三级部门通力协作，涉及土地、财政、社会保障等多个部门，处理起来比较复杂、棘手，一旦处理不好就会引发社会矛盾和纠纷，为政府部门引来不必要的麻烦。这就需要各级领导干部要有担当意识、服务意识，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，多动脑子想办法。

七、启示

（一）为公共政策的制定提供参考

高水平的统筹意味着高质量的社会保障和高风险的财政压力，而低水平的统筹意味着低质量的社会保障和低风险的财政压力，或者另辟新路创新制度，但同样面临着经不起检验的风险。因此公共政策的制定既要立足当前实际，论证政策实施后可能出现的问题及应对办法，又要着眼于长远发展，对未来做切合实际的判断;“小康不小康，关键看老乡”，政府部门要把农民的正当权益放在心里，借鉴好的做法，在制度建构上打出组合拳，综合财政、金融、社会力量，优先保障被征地农民养老保险的发放。

（二）有助于精准扶贫的实施

近年来，各地的精准扶贫开展得有声有色，对于16～59岁、无其他谋生手段或能力的被征地农民，政府部门应考虑优先纳入建档立卡贫困户，一对一帮扶，制定脱贫方案，利用行业扶贫、金融扶贫等多种方式，调动其内生内在潜力，让其从思想上、行动上融入城市化进程，成为城市化进程中的一名建设者。

（三）推进城镇化发展

城镇化是助推中国经济的发展的新动力，城镇化问题是事关农民的主要问题。此次调研通过访谈、问卷等多种形式去亲密接触被征地农民，从不同角度、不同方面了解了被征地社会保障政策以及政策实施中遇到的问题。城镇化的进程并非一帆风顺、一蹴而就的，各地需因时因地制宜，把握城镇化速度，不可求急求快;应充分考虑资源和人口的承载能力，注重城乡区域协调发展;营造良好的营商环境，引进高质量的企业或项目，更好地激发土地活力，提升县域经济发展水平和质量。

（四）保障民生

城市化归根结底是人的城市化。在这一进程中，既要不断满足城市用地扩张寻求更大的经济效益，又要根据当前财政状况兼顾长远，制定科学合理、稳定少变的被征地农民社会保障政策，着实考验地方政府的执政智慧。毋庸置疑的是，洛阳市的被征地农民保险政策走在河南省前列，孟津县的做法为经济发达地区被征地群体的养老保障提供了借鉴，但在政策实施中也面临着的资金压力和种种难题，如何做到应保尽保，不违背政策原则，是一个值得思考的问题。

八、结语

土地财政是把双刃剑，被征地农民养老保险问题使我们从一个侧面反思我国的土地政策、土地财政的可持续性和面临的转型，反思城镇化发展模式和进程是否伴随有经济的高质量发展。要借鉴优点，思考不足，科学创新。综合考量本地经济制度和结构、医保养老等社会保障制度、农民受教育水平等，创新创制，为被征地农民建立稳妥的社会保障机制。充分调动农民自身创业就业的积极性，摈弃“等、靠、要”思想，充分享受国家的培训、就业和创业扶持政策，提高自身素质，掌握就业技能，尽快融入城镇化进程中。

（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）