未来我军武器装备科研项目管理模式及要处理好的几个关系（下）

中关村联创军民融合装备产业联盟 特约专家 谭云刚

上期回顾

上期文章里提到，我军武器装备项目管理模式必须随着科技进步而进步，作者在第一章即开门见山提出了“‘五个一’项目管理模式”，即一类武器装备、一个研制阶段、一种技术状态、一种定价方式、一种合同订立形式。在第二章“计划管理、合同管理、价格管理和竞争性采购管理”中，首先介绍了科学的计划管理，包括7个方面：转变观念，强化装备计划管理的开放性；完善体制，强化装备计划管理的系统性；健全法规，强化装备计划管理的规范性；优化结构，提高装备计划管理的效益性；创新方式，增强装备采购计划管理的适应性；推行和完善装备项目管理制度；改进手段，提高装备计划管理的科学性等内容。本期内容从“规范的合同管理”开始继续上期的话题。

（二） 规范的合同管理

1.维护合同的权威性

合同具有的法律性质决定了合同文本的权威性，合同一旦订立，任何单位、任何人不得随意改变。遵守合同是一种契约精神的体现，也是崇尚法律、敬畏法律的体现。合同当事人必须自觉维护合同的严肃性和权威性。

2.讲求合同的规范性和有效性

要根据不同的装备类别、竞争程度、保密要求等情况，确定不同的合同类型（预研合同、研制合同、 “一揽子”采购合同、渐进式采购合同等），并明确合同订立、履行监督、支付、审计的具体内容。军队通过精细的合同订立、有效的合同监督、公正的合同评价和独立的合同审计，实现最优的军事效益和社会效益。装备承制单位通过技术创新、质量改进、成本管理、服务提升等一系列有效活动，实现经济效益和社会效益的最大化。

3.体现合同的阶段性和创新性

从装备研制、生产到投入使用的过程中，技术的发展、阶段性需求、预计的威胁和已有的研制制造能力，都要求在装备采购合同中充分体现。因此，对技术状态不够明确，各阶段采购数量与采购总价款未定，技术与成本风险较大，研制生产部署周期较长，且可供选择的供应商较少的大型装备采购项目，尤其是装备研制项目，要在论证阶段、方案阶段、工程研制阶段、设计定型阶段、生产定型阶段订立5个阶段性合同。在工程研制阶段，又要订立初样、试样、正样3个阶段性合同。即实行“一类装备、一个阶段、一种状态、一个价格、一份合同”的管理模式。军方通过制定科学合理的鼓励竞争、激励创新的合同条款，推动技术进步，驱动原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。

4.明确合同订立主体

根据军地双方各级装备管理机构所能承担的民事法律责任，按照装备采购项目的性质、大小和金额的多少，确定相应的合同订立主体。

5.规范分承包合同管理

一般应遵循间接管理、有限控制和重点干预原则。军方只是在分承包商的活动可能影响武器系统的费用、进度和技术性能的情况下，才有必要参与有关决策过程，重点关注关键的分系统或部件的分承包事宜，以合同第三方的身份介入分承包合同的管理，并通过总（主）承包商协调解决合同履行中存在的问题。军方管理分承包合同主要负责审查分承包商承担装备研制、生产、修理任务的资格，审查分承包合同管理计划，审查总（主）承包商提出的分承包合同及其支撑材料。

6.积极培育装备合同竞争主体

按照《装备承制单位资格审查管理规定》，对承制单位的研制生产能力、质量保证能力、经济财务状况和合同履行情况进行综合审查评价，建立装备研制、生产合格厂商目录。针对装备特点，开展分类型、分阶段、多层次、宽领域的装备采购竞争，打破传统的装备研制生产的行业、地域和所有制界限，扩大军品研制生产资格认定范围，鼓励和支持有一定实力的高等院校、科研院所等开展产、学、研相结合的相关工作，鼓励高新技术民营企业参与装备的研制与生产，着力培育多元化的装备市场竞争主体，为装备采购合同的充分竞争打下基础。

7.强化装备采购合同订立管理

一是改进合同订立形式。装备研制技术风险大、成本高、周期长、不可控因素多的项目，采用成本补偿合同；装备研制技术风险小、成本低、周期短、不可控因素少的项目，采用固定价格合同；装备研制技术风险不大、质量、成本、进度基本可控的项目，采用固定价格加奖励合同。二是强化合同风险管控。强化装备研究院所对装备研制技术风险、质量风险、费用风险、进度风险的充分论证工作职能；强化军事代表机构在装备技术成熟度评价与研制转阶段评审、承制单位可靠性系统工程能力评估、质量管理体系审核和过程成本监督方面的工作职能，最大限度地减少装备研制工作存在的“拖降涨”现象。

8.强化面向战场的实战化装备质量管理与监督

按照“实战化”要求构建“适战”理念及质量标准体系。全面构建覆盖装备全系统全寿命各环节的质量法规标准体系、质量工程技术体系、质量保障条件体系和质量管理组织体系，并保持常态化高效运行。装备采购合同规定的装备战技指标和质量要求，不仅关注装备战术技术特性，更要重视装备质量通用特性；不仅研究实现装备自身发展，更要跟踪研究敌方目标特性变化；不仅要提高装备对体系的战术贡献率，更要降低装备对体系质量的破坏率。

9.强化合同履行监督

借鉴国家设备监理制度等质量监督模式，强化军事代表合同履行管理职能，对装备质量、进度、成本与经费使用情况实施监督，实现由对产品生产过程管得过多、过细、过死的监督模式向重合同、重节点、重把关的“监理式”模式转变，从而走出一条承制单位对产品质量负责，军事代表对评价的科学性、监督的有效性和判定的准确性负责的质量监督新路子。制定《违反装备采购纪律行为处理规定》，加大对违反装备采购纪律行为的惩处力度，构建更具强制性和可操作性的装备采购合同行政约束、法律约束、经济约束制度与机制，促使装备承制单位以用户为关注焦点，以作战需求为牵引导向，以诚实履行合同为立身之本。

（三） 合理的价格管理

1.建立健全成本审核与竞争定价相结合的装备价格形成机制

一是建立装备价格标准体系。制定不同地区、不同行业、不同装备及其配套产品的社会先进平均成本水平和会计核算标准。加强装备成本和价格分析，推行技术指标与经济指标双控措施，建立成本审核与竞争定价相结合的装备价格形成机制。二是遵循技术决定价格的规律，加强装备技术的先进适用性论证和价值工程分析，确定合理的目标成本价格。三是根据装备竞争程度采取不同的价格形成机制，对于不具备竞争条件的完全垄断装备或者拥有核心技术、独家研制的装备，实行计划价格管理，由国家定价结合成本导向形成价格；对于具备适度竞争条件的有限竞争装备，实行计划管理与市场调节相结合的价格管理，由供需双方协商定价，国家监管结合需求导向形成价格；对于具备完全竞争条件的军民通用装备，实行市场调节，由市场定价结合竞争导向形成价格。

2.改革完善装备价格管理法规制度和定价模式

一是改革完善装备定价制度。根据装备的不同类型和可竞争程度，实行不同的定价制度。对垄断类装备价格，由国家定价，实行审批制；对有限竞争类装备，由供需双方协商定价，实行许可制；对完全竞争类装备，由市场定价，实行备案制。二是改革完善装备价格管理办法。根据装备科研、生产、维修使用保障不同阶段和不同特点，尤其是信息化装备建设与发展的特点和规律，制（修）订装备价格管理办法及其相关财务、成本、会计制度与标准。三是改革装备价格定价方式。根据不同的装备采购方式实行不同的定价模式，广泛采用成本加成利润定价、招标中标价格定价、竞争性谈判定价、“一揽子”采购定价、目标成本加奖励定价、成本补偿合同定价和询价定价等多种方式确定装备价格。四是改革装备价格分段管理的传统做法。按照装备全系统全寿命管理的要求，统筹考虑研制经费、购置经费和维护保障费用的合理使用，推广运用定费用设计、目标成本管理、价值工程等成本控制技术，实现装备价格分段管理向全寿命价格管理转变。

3.建立装备成本管理与经费使用监督体系

建立由驻装备系统总体（主机厂）军事代表室牵头，驻分系统、配套单位军事代表室参加的承制单位装备成本管理与经费使用监督体系。实施装备全系统全寿命价格管理。真实合理的装备价格是设计、制造和管理出来的，而不是审核出来的。要降低装备成本，提高装备经费使用效益，必须从装备研制阶段抓起，实施装备全系统全寿命管理。对科研价格，要从预研开始，分阶段进行预测和控制。在研制项目立项阶段，开展技术经济性论证和装备经费可承受力分析；在方案设计阶段，运用限额设计和价值工程分析方法，对项目成本、费用进行全面、客观、科学的测算，初步确定研制概算价格和工程研制阶段的目标成本；在工程研制阶段，运用研制经费预决算审计制度和研制项目质量、进度节点控制方法，对承制单位项目研制成本形成过程实施监督。对购置价格，要综合考虑社会平均定价成本、市场物价指数、行业平均利润和装备技术含量、生产质量、订货数量等要素，构建基础成本加多种要素的定价模式。根据不同种类装备的可靠性、维修性、保障性指标和使用寿命，按照有利于提高部队现有装备完好率和新装备战斗力的原则，确定装备维修价格。

4.充分发挥价格杠杆的作用

一是要建立价格激励机制。合理确定装备价格构成，使装备价格客观反映装备价值；鼓励承制单位自觉采用新技术、新工艺、新材料，加强管理，降低成本，提高质量。二是要建立国防科技知识产权制度，积极开展对无形资产价值的评估，激励国防军工企业加快技术创新和高技术武器装备的发展。三是要体现优质优价原则，积极摸索装备不同性能、质量特点的多种形式的计价管理办法，充分调动承制单位改善管理、提高质量、降低成本的主动性和积极性。

（四） 有效的竞争性装备采购管理

1.积极培育装备科研生产竞争市场

调整国防军工科研生产机构布局，逐步建立军民一体化的装备科研生产体系。积极培育武器装备研制生产竞争主体，打破传统的国防工业格局，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励非公有制企事业单位参与武器装备的科研和生产任务，最大限度地引导民用技术和产品直接用于军事目的，更大范围将民用资源用于国防建设，为国防采办引入更多的竞争创造条件。

2.逐步建立以装备需求为牵引，计划和市场相结合的装备供需双方的契约关系

全面实行招投标制度，积极推进装备科研生产的管理方式由指令性行政手段为主向以经济和法律手段为主转变的进程。改进军品价格管理办法，允许根据研制、订购装备的数量、质量、风险、成本、进度等因素，灵活选择定价模式，以推动装备科研生产竞争局面的形成。

3.全面开展分类竞争

根据装备的不同性质、类别和可竞争程度，将武器装备及其配套产品分为禁止竞争类、有限竞争类和公开竞争类。第一类为禁止竞争类项目，包括处于垄断状态或涉及国家安全的尖端武器装备或核心技术，只能采取单一来源的方式采购，由成本导向形成价格，要求在单一来源承制单位内部开展总体设计层次上的多方案竞争择优，激励技术创新。但是，对具备有限竞争或公开竞争条件的禁止竞争类装备的分系统和配套产品，应当开展分层次竞争。第二类为有限竞争类装备项目，包括装备采购的大部分项目及其主要配套产品，这类装备项目涉及国家机密，应当在两家以上具备研制、生产、修理能力的承研、承制、承修单位中组织有限竞争，采用邀请招标或竞争性谈判方式采购，由需求导向和有限竞争形成价格。第三类为公开竞争类装备项目，包括具备公开竞争条件的军民通用类装备或产品，例如，具有军民通用性特点的工程机械、交通工具、通用电子设备、配套部件、元器件及原材料等，应当在全国范围内使各类所有制企业进行公平、公正和公开的竞争，并且采用公开招标或询价的方式采购，由市场竞争导向形成价格。

（五） 大力推进渐进式采购、激励式采购、一体化采购和同类型装备集中采购

1.渐进式采购

渐进式采购是指从装备研制到投入使用的过程中，根据技术的发展、阶段性需求、预计的威胁和已有的研制制造能力，对装备进行逐步改进与提高，直到获得完全的作战能力而采取的分阶段实施至少3批采购的一种采购方式。渐进式采购适用于采购装备技术状态不够明确，各阶段采购数量与采购总价款未定，技术与成本风险较大，研制生产部署周期较长，且可供选择的供应商较少的大型采购项目。

2.激励式采购

激励式采购是指采购人为激励装备承制单位主动控制成本、提高装备技术性能、提前交货或提前批量生产，在采购数量、采购价格、预付款比例和研制费补偿等方面给予倾斜或优待的一种采购方式。激励式采购方式适用于不适宜采用固定价格的装备采购项目。

3.一体化采购

一体化采购是指对装备技术状态明确，采购数量与采购总经费确定，研制生产的风险较小，有两家以上具备装备科研生产维修能力的承制单位可供选择，装备科研订购与维修项目计划、合同、经费能够统一安排和调整的装备采购项目，采用一体化竞争性采购方式。

4.同类型装备集中采购

一是加强集中采购计划与合同管理，提高采购管理水平。要强化计划管理，对技术相同、结构相似、功能相近的武器装备及其配套设备和维修器材备件，必须全部纳入集中采购计划，并明确采购数量和承制单位，提高计划的科学性和完整性，增强计划的约束力。要规范合同管理，以竞争性采购方式订立合同，统一合同文本格式，严格执行合同鉴章备案制度，对未进行合同鉴章的合同一律不予结算。要加大监督检查力度，通过抽查、复查和举报核查等多种方式加强动态监管，进一步规范军方和承制单位的采购行为。二是拓展集中采购领域，落实装备全寿命管理。要扩大集中采购范围，将集中采购前伸至装备预研、科研阶段，后延至维修阶段，将预研阶段的共用性技术、元器件，科研阶段的同类型装备及其配套设备与维修保障器材、备件等统一纳入集中采购范围。要健全工作机制，预研、科研、订购和维修管理部门共同参与集中采购管理工作，确保集中采购工作成果在各部门得到贯彻落实，从组织上、制度上落实装备全寿命管理。要强制推行目录管理，将集中采购目录作为预研、科研、购置、维修各阶段选型和采购的依据，真正把优势企业和优质产品纳入装备采购范围。三是修订完善法规制度，保证集中采购健康发展。根据集中采购出现的新情况和新问题，研究修订《同类型装备集中采购管理规定》和集中采购实施办法。全面清理修改相关法规制度，特别是与装备采购制度改革要求相冲突或矛盾较多的条款，确保集中采购工作有法可依、有章可循。四是加强测试机构建设，提高装备测试评价能力。明确地方已有的测试机构，军队不再另行建设，军队重点建设空白领域或因安全保密必须自建的测试机构。

三、改进完善装备科研项目管理必须处理好几个关系

一是计划与市场的关系。我国国防科技工业和装备建设正处在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的历史性进程中，改革完善与国家经济体制、国防工业体制和装备管理体制调整改革相适应的装备采购制度，必须注重计划与市场的有机结合，正确处理计划与市场、竞争与保护的关系，充分顾及我国国防科技工业技术、管理水平，充分考虑装备市场的特殊性（资源配置的计划主导性、市场主体与竞争的有限性、市场管理的集中统一性、市场供求的平战悬殊性和采购行为的高度保密性），充分利用计划和市场两种手段，充分体现装备发展规律和市场经济规律，以作战需求为牵引，充分发挥计划的引导作用和市场配置资源的决定性作用，实行计划控制与市场调节双向管理体制，凡是能用市场配置资源的项目就不能搞计划审批，推行重大装备项目投资决策评估制、项目管理责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和稽查审计制，提高装备质量和采购效益。

图片作者：刘松柏 空军工程大学

二是垄断与竞争的关系。由于历史、体制、管理等方面的问题，我国国防军工科研生产行业垄断相当严重。必须下大力气消除制约竞争的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，大力吸引优势民营企业进入武器装备科研生产维修领域，大幅减少行政性审批项目和科研生产许可项目，凡是能竞争采购的项目就不能搞垄断，提高国防科技工业的国际竞争力。

三是权力与责任的关系。装备采购项目立项审批权、装备承制单位资格审查确定权、装备价格审核确定权、装备研制订购维修经费管理权、装备质量监督权等权力，应当与其拥有这些权力的相当责任相匹配，将这些权力关在制度的笼子里。但是，由于装备采购管理体制机制缺陷和法规制度缺失，权力与责任不平衡不对等问题始终没有得到解决，权力寻私、权力滥用、以权谋私、贪污腐败的现象时有发生。必须依法明确装备采购各级机关、部门、基层组织在装备采购工作中的责任、权力和义务，制定责任清单，完善权力监督制约机制，做到依法行政、依法治装、依法采购。