化解工商资本参与乡村振兴的实践困境

上官莉娜 侯寓栋

【摘要】当前我国工商资本参与乡村振兴，存在土地流转不畅、融资扶持政策落地难、资金及项目审批程序复杂、下乡企业经营层次较低等问题与难点。鼓励、引导工商资本参与乡村振兴，既要明确界定政策边界，落实好各项扶持政策，实现农村土地流转，促进农业转型升级，又要切实保障农民的根本利益，实现农企共建共享，强化乡村治理公共性。

【关键词】工商资本 乡村振兴 土地流转 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“继续深化‘放管服改革，鼓励工商资本投入农业农村，为乡村振兴提供综合性解决方案”。所以，应持续释放政策红利，推动工商资本积极参与乡村振兴。同时，应提高防范意识，有效规避潜在风险。

当前工商资本参与乡村振兴存在的问题与难点

土地流转不畅，影响土地资源合理配置。土地流转水平不高，规模化经营存在难度，流转价格往往受制于企业。土地流转规范性与有序性亟待提升，合同双方契约精神不足，企业“弃耕抛荒”，农民“毁约”现象时有发生。

融资扶持政策落地难，资金及项目审批程序复杂。下乡企业特别是小微企业信用风险较大，融资困难。主要是抵押担保能力不足、融资成本较高、融资水平较低、融资管理水平不足。土地审批程序繁琐，農业用地政策较为孤立，相关配套措施尚不完善，不仅制约已有项目建设的进度，还影响工商资本下乡的意愿。

工商资本涉足农业，产业转型缺乏必要的技术支撑。工商资本多将本业集中于房地产、建筑业，下乡后面临产业转型困难；企业缺乏亟需的农业技术人才与农业实用人才，掌握的农业核心技术不足，致使成果转化能力不强，与现代化农业发展要求存在一定差距。

下乡企业经营层次较低，农业现代化转型缺乏动力。虽然近年来我国吸引了大批企业到农村投资兴业，但整体上看，企业经营层次较低，多集中于种养殖业和农产品加工等领域，对于科技环保、乡村休闲旅游、农产品物流、农业信息服务等具有现代产业转型意义的领域投入不足。

从实现农村土地流转和做好服务保障入手，鼓励、引导工商资本参与乡村振兴

完善制度设计，实现农村土地有效流转。一是做好退地农民的补贴与保障工作。设立土地确权创业安家专项基金，经费可由土地流转相关交易收取的税费提供。对吸纳一定农民就业的企业提供一定补贴或税收优惠，适度就地发展一些劳动密集型产业帮助退地农民实现市民化过渡，并为退地农民提供技术培训，解决其后顾之忧。二是合理确定土地流转规模和经营权让渡价格。以农地适度流转为目标，建立包括自然、经济、社会在内的农地流转适度规模评价指标体系，不以政策激励过度刺激工商企业盲目扩大土地经营规模。加快出台土地流转价格的分类指导政策，结合各区实际采取土地流转基准价法、资源要素加权法、特定因素调整法等法律法规，引入有资质的评估机构进行评估。三是健全土地流转服务体系。整合现有农村土地流转服务平台，加快建立县（区）、乡（镇）、村（社区）三级土地流转综合服务中心，配齐配强机构与人员。加强部门联动，创新网签审批方式，简化行政审批程序。完善质量监管机制，强化土地供需信息、融资服务、招商项目等监管工作。

加强部门统筹，做好服务与保障工作。一是成立县（区）一级统筹领导小组。以项目为总抓手，做好方案制定、综合协调、目标考核与检查督查等工作，完善目标考核与奖惩机制，强化责任落实。二是建立“企业兴乡”用地绿色通道。将“企业兴乡”用地纳入土地利用总体规划，同时预留一定建设用地指标，以在进行农用地转建设用地审批时可直接使用。结合农村建设用地复垦潜力和“企业兴乡”对土地的需求，突破指标规模限制，实现建设用地增减挂钩平衡。三是拓展资金来源渠道。不断优化农村信贷担保体系与农业风险共担机制，以银担互利合作、财政金融协同支撑农业发展进步，不断提升农村金融服务能力。扩大“两权”抵押贷款改革试点，做好“政银担模式”贷款发放工作。鼓励金融机构开展金融产品创新和服务创新，鼓励开展天气指数保险、价格指数保险等试点，扩大保险覆盖范围。四是深化企业投资项目审批服务。加快推广“一窗受理、集成服务”的作法，及时公开投资项目的各类审批依据、标准、技术规范等内容。进一步简化企业投资项目在线审批流程，实行中介服务一次性告知制度，缩短服务时限。成立专门的工商资本下乡项目帮办部，由相关行政主管部门认定，为达到投资总额标准的企业提供全方位帮办服务。

树立战略思维，促进农业转型升级，强化乡村治理公共性

创新运营模式，促进农业转型升级。依托乡村振兴大数据，构建招商引资综合服务平台，提供乡村规划、技术服务、标准认证、农村电商、设计咨询等全产业链服务；以农业为依托，实现产业内外融合发展，既要注意产业链向前后延展，将农业种植、农产品生产、加工与流通销售等各个环节纳入整个农业生产体系内部，实现农业各子产业间的有机关联，大力发展农业现代化模式，又要促进一二三产业融合发展；严格遵循并进一步完善农业生产负面清单，明确企业行为边界，保证企业投资行为符合乡村振兴总体规划、符合“三农”利益，确保资本下乡“到位不越位”；设置相应的准入门槛，适时对土地用途、下乡企业的生产经营和风险防控等能力进行严格审查，同时强化事中事后监管；处理好深化对外开放和保护本国农业的关系，对于利用特有的稀缺性农业资源的产业及其他特殊产业应严格限制或禁止国外资本进入。

构建利益联结机制，实现农企共建共享。深入分析各融合主体的动机与行为特征，找准利益契合点，探索不同的利益联结形式，如订单合同型、流转聘用型、资产收益扶贫型等。大力推进“共享农庄”建设，在旅游资源禀赋良好的农村地区，以“景区+合作社+农户”的村企合作形式实现农业与旅游融合发展，以“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结机制实现农民与企业收益共享。加大扶持和引导农业专业合作社、农业协会等中介组织的力度，提高这些中介组织与企业对话的能力与自我管理水平，改善农民群体相对弱势的地位。发挥龙头企业的辐射和带动作用，扩大参与机会，提升一般经营主体的参与能力，以企业带动农户数量增长与成效取得为参考，合理安排政府财政支持资金。

优化乡村治理结构，强化乡村治理公共性。加强基层党组织体系与带头人队伍建设，选好配强党支部书记、村支部委员，发挥农村基层党组织的领导核心作用；优化党员干部与群众的联系机制、服务机制，创新农村基层党组织乡村治理方式。捍卫农民主体地位，切实维护农民根本利益，在协商土地流转价格、利益分配方式等与农民切身利益相关的事项时，应由农业合作社内部商定后以正式规范的书面委托形式进行；加快信息公开制度建设，切实保障农民的知情权和参与权。既要从政策、物质、情感等多方发力，积极鼓励农业科技人才回归，依法选举回归能人进入村干部队伍，又要依托高校资源，全面开展农民职业教育，培育新型职业农民，破解乡村精英流失难题；大力培育发展农村合作组织，鼓励村民集体通过制度化渠道表达愿望与诉求，农村合作组织也应不断提高民主管理能力，持续壮大农村社会力量，保障农民话语权。借鉴“网红小镇”运营模式，将“互联网+产业”与乡村振兴战略相结合，进一步完善村级网络信息服务平台，提高信息数据整合、共享程度，同时加强信息安全建设。

（作者分别为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导；武汉大学政治与公共管理学院博士研究生；武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生张莉对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金项目“协同治理视域下街道办事处体制创新与机制优化研究”（项目编号：16BZZ067）阶段性成果】