塞尔维亚与科索沃“关系正常化”进程“失常”

徐刚　彭裕超

5月28日清晨，科索沃警方以打击贪污腐败和有组织犯罪为名，在塞尔维亚族聚居地北米特罗维察展开“执法行动”，逮捕并扣押塞族、波黑公民及俄罗斯公民等20余人，造成多名警察、记者和联合国官员受伤。该事件引发塞尔维亚的强烈反应和国际社会的广泛关注，塞尔维亚总统武契奇命令武装力量和内务部队进入完全战备状态。

“执法行动”事件后，塞尔维亚和科索沃之间不断上演口水仗。塞尔维亚总理布尔纳比奇因“种族歧视的言论”被科索沃终身禁止“入境”，塞尔维亚副总理兼外长达契奇先后陷入“百元美钞书写科索沃属于塞尔维亚”和“联合国会议期间对科索沃代表团言语侮辱”的社交网络风波。更加遗憾的是，科索沃领导人甚至开始否认2013年签署的《布鲁塞尔协定》关于在科索沃北部建立塞族自治机构的内容。这些后续事件不仅进一步加剧塞科关系紧张，而且可能将过去数年的努力付之一炬，给塞尔维亚与科索沃实现“关系正常化”以及西巴爾干地区融入欧洲一体化进程蒙上阴影。《布鲁塞尔协定》在维系塞科双方共同融入欧洲一体化进程上发挥着重要作用，若其执行继续陷入僵滞或者关键性内容遭到颠覆，破坏性后果将难以预料。

冰冻三尺非一日之寒

科索沃问题或者说塞尔维亚与科索沃关系议题由来已久。塞尔维亚族声称对科索沃地域拥有“历史权利”，因为它是中世纪塞尔维亚国家的摇篮和东正教发祥地。阿尔巴尼亚族则主张对该地域拥有“种族权利”，不仅因为其人数占据绝对优势，而且因为其是生活在这一带的伊利里亚人的后裔。1389年科索沃战役是一个重要拐点。在此后长达五个多世纪的奥斯曼帝国统治期间，几次大的民族迁徙改变了科索沃的人口比例和成份，不同的民族在这里混居、交融，不同的宗教在这里传播、碰撞，既传承了多样的文化，也播下了各民族间纷争和相互仇视的种子。大体的发展趋势并形成的现实是，改信伊斯兰教的阿尔巴尼亚族成为科索沃主体民族。

在20世纪多数时期，科索沃问题在南斯拉夫共同国家内部得到了抑制。而随着南斯拉夫国家解体，科索沃问题再次凸显和激化。一定程度上讲，悬而未决的科索沃问题使得前南斯拉夫国家的解体进程看上去尚未终结。2008年2月，科索沃单方面宣布脱离塞尔维亚而独立。表面上看，“科索沃最终地位问题”获得了解决，实则使塞科关系变得更加紧张与复杂。塞尔维亚从一开始就不承认科索沃的“独立”。在加入欧盟的导向以及美欧的压力和推动下，塞尔维亚与科索沃进行了数十轮谈判，于2013年4月签署以实现“关系正常化”为目标的《布鲁塞尔协定》。

尽管如此，对科索沃的主权或者说不承认科索沃独立是塞尔维亚的核心主张和根本原则。过去几年来，《布鲁塞尔协定》的执行屡遭困难，特别是在科索沃北部建立塞尔维亚族自治机构进展甚微。进入2018年，塞尔维亚和科索沃均希望在《布鲁塞尔协定》的执行方面取得实质性进展。然而事与愿违，不仅“关系正常化”谈判搁浅，而且双方关系持续紧张。

先是2018年7～8月间塞总统武契奇提出“边界调整”或“领土互换”方案。该方案大体内容是，科索沃将塞族为主的米特罗维察地区包括加齐沃达给塞尔维亚，而塞尔维亚将阿族占主体的普雷舍沃山谷给科索沃。方案一经提出，便在塞尔维亚、科索沃以及国际社会引起广泛争议。虽然方案最终没有摆上谈判桌，但引发国际社会对西巴尔干地区“负面历史”的担忧，触痛人们关于战争与分离的敏感神经。

再是2018年11月科索沃单方面对塞尔维亚（与波黑）商品加征100%关税。此举严重违反《中欧自由贸易协定》和《稳定与联系协议》，损坏双方经贸关系，其负面影响不断向其他领域蔓延。欧盟多次调停、敦促科索沃撤回该决定未果。美国总统特朗普两度致信塞科领导人以促使双方达成一项全面永久性协议，美国政府出台《八点文件》并以制裁来“恫吓”科索沃。而科索沃均“不以为然”，以“两面手法”加以应对，把是否承认科索沃独立作为撤销报复性关税的前提，将经济议题政治化的意图十分明显。

后是2018年12月科索沃“议会”二读通过将安全部队转变为正规军队的提案。具体来说，科索沃将组建“国防部”，并在未来十年内将现有轻型武装的安全部队转型为5000人的强力部队和3000人的预备役。此举使西巴尔干地区形势骤然紧张。塞尔维亚表达了强烈谴责，并进行了全面对抗的准备。虽然事态暂未朝更糟糕的方向演进，但是美国、德国和英国等北约国家的默许与支持将不可避免使科索沃“建军”成为事实，这将成为影响未来塞科关系的一个隐患。

上述一系列事件使得原本脆弱的塞科关系进一步恶化，任何一个事件或意外都可能引发不良后果。

解铃还须系铃人

有分析人士指出，此次“执法行动”是科索沃方面的蓄意而为，旨在向公众展示当局对北部地区的控制能力，并转移公众的注意力。因为自2018年11月起科索沃单方面对塞尔维亚（与波黑）商品加征100%关税以来，科索沃经济、就业以及居民生活同样遭受很大影响。也有评论认为，每当一个事件或意外发生，塞科双方必然出现过激反应，这已经成为双方关系的一种常态，没有必要进行过度解读。不过，应当警醒的是，如果国际社会继续坐视不理或者应对不力的话，并非每一次危机都能幸运地得到化解。

事实上，自20世纪90年代起，科索沃问题在南斯拉夫解体进程中不断国际化，1999年以美国为首的北约介入科索沃危机将此推向高潮。此后，南斯拉夫联盟共和国丧失了对科索沃的控制权，后者交由联合国托管，并在国际社会和有关国际活动团体的帮助下开始重建。2005年，欧盟开始接替联合国科索沃临时行政当局特派团承担管理角色。不过，欧盟的职能主要集中在民事、法治等领域，和平与安全则由北约国际安全部队保障。很大程度上说，2008年科索沃单方面宣布独立至今这种状况依然没有根本改变。

过去十年来，在融入欧洲一体化的共同愿景下，塞尔维亚和科索沃努力达成实现“关系正常化”的脆弱共识。与此同时，双方对于独立地位之争仍是一个死结，或者说任何在地位问题上失衡的共识都缺乏根基。理论上讲，解决问题的钥匙在塞尔维亚和科索沃手上。然而，问题的复杂以及外部力量的意愿显然超出了塞科双方的把控。一言以蔽之，塞科任何一方可以轻而易举地破坏双方关系，而控制双方关系糟糕的程度以及使双方关系稳定或向好则主要取决于外部因素。

2018年11月27日，科索沃米特罗维察的塞族人举行示威，抗议科索沃对塞尔维亚和波黑商品加收100%关税。

显然，影响塞科关系走向的主要外部力量是美国（北约）和欧盟。然而，美欧对于科索沃问题的立场以及发挥影响的手段不尽相同，欧盟内部同样存有分歧（仍有西班牙、罗马尼亚及希腊等五个欧盟成员国不承认科索沃独立）。美国是科索沃单方面独立的始作俑者和坚强后盾，并在科索沃建有军事基地。在坚持科索沃独立地位的原则和前提下，美国对于欧盟主导和推动塞科“关系正常化”的做法不持异议。这与美国在整个西巴地区奉行整体形势交予欧盟管控、总体安全借助北约控制、关键问题自身幕后干预的原则相一致。

然而，在科索沃问题上，不仅欧盟成员国内部存在分歧，而且欧盟惯用的“胡萝卜加大棒”政策也收效甚微。倘若以结果来评判，本届（2014～2019年）欧盟机构在推动塞科关系进展上的成绩着实让人大跌眼镜。在2018年塞科关系趋紧的情况下，更换欧盟协调塞科谈判代表的报道不绝于耳。在欧盟调停和斡旋无果以及欧盟进行新一轮领导人更替之际，为促使塞科双方回到对话上来，德法两国已于4月底并将于7月初在柏林和巴黎举行西巴尔干峰会。然而，从柏林峰会的情况来看，德法两国并没有拿出新的方案或提供更多的“胡萝卜”，仍旧以入盟前景对塞科双方进行警告、施压，其效果十分有限。用武契奇的话说，塞尔维亚感受到更多的是批评和指责，而这对破解僵局毫无作用。同样，科索沃领导人也强调科索沃方面存有不满，独立地位是所有问题解决的起点。

“永远”，到底有多远

近来，塞尔维亚、科索沃以及欧美多个国家积极奔走、互动，但尚未见到理想的结果出现，各方似乎各有算盘。对于塞尔维亚和科索沃来说，双方正陷入一个困境，即希冀在“关系正常化”上有所突破并取得融入欧洲一体化的重大进展的同时，各自对于独立地位的底线又凸显彼此的无能为力。就欧盟来看，新一届欧盟领导构成及其政策走向尚有待观察，英国脱欧陷入僵局，法国“黄背心运动”尚未结束，积极参与西巴事务的德国总理默克尔即将走下政坛，这些都使得西巴政策在欧盟及主要成员国中的地位有所影响。美国对于欧洲一体化进程并非只是“拍手叫好”，对于科索沃问题更是有自身的战略考量和不同于欧盟的运作手法。过去一段时间以来，美国介入科索沃問题的级别之高、密度之频都较为少见。近日，美国前总统、科索沃战争的策划者和主导者克林顿受邀出席科索沃“解放20周年”活动，美国和科索沃是不是有意借此释放某种信号值得深思。

从科索沃问题或者说塞科实现“关系正常化”本身来看，其核心是找到一个彻底的、永久性的解决方案。不少塞尔维亚专家表示，若没有永久性的解决方案，科索沃问题始终是个麻烦。即使本届政府为追求某种目标或迫于某种压力而有所妥协，那么，之后不同政策取向的政府上台后进行“倒算”并非没有可能。对于科索沃来说，其国际空间和“国家能力”也同样取决于同塞尔维亚关系的最终确立。目前，世界上承认科索沃独立地位的国家和地区有百余个。过去一年来，有约十个国家撤销了对科索沃独立地位的承认。很大程度上说，这是塞尔维亚与科索沃关系加剧紧张和博弈的另一种反映。

联系当前的情况来看，科索沃问题集中于两个层面，即怎样使塞科回到谈判和对话的正常进程，以及能否找到符合各方利益和诉求的“终极方案”。对于前者，美国和欧盟及其主要成员国基本有此共识，但是如何处理好塞尔维亚坚持的“撤销100%关税作为重启谈判的前提”以及科索沃主张的“承认其独立是撤销关税和回到对话的基础”则是不小的难题。就后者来讲，在欧洲和全球形势充满不确定的情况下，欧盟是否有能力、美国是否有意愿这么做尚需认真考察和研究。与此同时，在美国不断释放或将介入塞科谈判的信号的同时，塞尔维亚方面希望俄罗斯、中国等参与进来，其后续如何发展也值得跟踪。科方此次“执法行动”造成一名俄罗斯籍联合国官员受伤，俄罗斯就此对科索沃以及美欧表达了谴责与不满。在其西巴尔干空间不断被挤压的情况下，俄罗斯不会放弃任何影响科索沃局势的机会与手段。

近30年来，国际社会为解决科索沃问题进行了不懈努力，但仍然难以找到一种“灵丹妙药”。自4月底柏林峰会后，聚焦塞科关系的欧盟、欧洲、西巴区域以及各种双边的会议和会见层出不穷。由于科索沃问题的复杂性及其对于西巴地区形势的重要性，拟于7月初在巴黎举行的西巴尔干峰会能否将塞科拉回到谈判桌、使双方重新回到有序的对话轨道上来，的确令人期待。同时也应看到的是，塞科关系十分脆弱和敏感，事态频发将是常态，但在欧洲一体化的共同约束和美国（北约）的威慑下，尚不至于发展到真正的军事对抗和冲突。概言之，科索沃问题的彻底解决依然任重道远。

（本文系国家社科基金青年项目“欧洲‘难民危机与民粹主义问题研究”<16CMZ027>的阶段性成果）