完善国际金融架构，促进全球金融稳定

熊爱宗

2008年国际金融危机之后，国际金融架构改革就一直广受各方重视。早在2012年，G20就成立了国际金融架构工作组，但在2014年澳大利亚担任G20主席国期间，国际金融架构工作组工作陷入停滞，一直持续到2015年。2016年，中国担任G20主席国，宣布重启国际金融架构工作组，并从五个方面对完善国际金融架构提出建议，这包括：1.扩大特别提款权（SDR）的作用;2，加强全球金融安全网;3.完善主权债务重组机制;4.推动国际货币基金组织（IMF）份额和治理改革;5.改善资本流动管理和监管。此后，强化全球金融安全网、维护IMF在全球金融安全网中的核心地位、加强资本流动管理与监测等一直是国际金融架构工作组重点关注的内容。2019年，在日本担任主席国期间，G20对国际金融架构的讨论基本延续了以往内容。

进一步推动IMF改革

一是进一步扩充IMF的金融资源，维持IMF维护全球金融稳定的能力。G20反复强调致力于建设一个强大的、基于份额的、资源充足的IMF，以保持其在全球金融安全网中的核心作用。IMF的资源主要来自两个方面，一是各国向IMF认缴的份额，二是IMF的借款安排，包括多边借款安排（如新借款安排和借款总安排）以及IMF同成员国签署的双边借款安排。然而从现在来看，IMF在这两方面都面临一定的压力。从份额资源来看， 2010年，IMF曾达成份额和治理结构改革方案，将份额增加一倍。但由于美国国会的反对，这一方案迟迟未能生效。直到2015年年底这一方案才在美国国会通过，并于2016年年初生效。份额资源尽管有所增长，但其增长速度仍远远落后于全球资本流动规模和波动性的增长。份额应是IMF最重要的融资来源，但目前份额资源还占不到其总资源的一半，因此，通过份额增资扩充IMF资源尤为迫切。更为严峻的挑战是，IMF的借款资源也面临下降的风险。比如IMF的一系列双边借款安排可能会在2019年底或2020年底到期。新借款安排如果没有IMF执董会新的批准，也可能会在2022年底到期。因此，从今年开始一直到2022年，如果IMF不进行份额增资，同时又不进行借款安排的展期，IMF的金融资源将会逐步降低，可能无法拥有充足的能力来应对成员国潜在的流动性需求。

为确保IMF拥有充足的资源，一方面应推动IMF尽早完成第15轮份额总检查。IMF理事会曾要求执董会在2014年1月完成第15轮份额总检查，但该议程被一拖再拖。2016年12月，IMF理事会决定将第15轮份额总检查的完成时间推迟到2019年春季会议前，最迟不晚于2019年年会。2019年6月在日本福冈举行的G20财长和央行行长会议重申了不晚于2019年年会完成第15轮份额总检查的承诺。但目前来看，能否在今年年会前完成份额检查还是一个未知数。

另一方面，如果无法实现份额增资，就需要对IMF的借款安排进行展期。作为IMF最大的股东，美国的态度至关重要。如果份额增资使得美国的份额下降，就很可能因无法得到美国的支持而难以推进。因此，在IMF金融资源下降的情况下，美国会在份额增资和借款安排展期之间进行平衡。由于份额增资可能会带来份额结构的调整，可能会使美国失去“一票否决”权，因此，相比份额增资，美国可能更愿意通过借款安排的展期来应对IMF资源的不足。

二是继续推动IMF治理结构改革。伴随着新兴市场和发展中国家在世界经济中地位的不断上升，应提高这些经济体在IMF中的地位，解决这些经济体在IMF中的份额比例与其在世界经济中占比不相匹配的问题。这需要对当前的份额公式进行检查，并建立新的能够与当前世界经济格局相匹配的份额公式，这也是第15轮份额总检查的内容之一。比如提高国内生产总值（GDP）在份额公式中的权重，给予基于购买力平价GDP更大的权重等等。

三是进一步完善IMF职能，特别是进一步完善IMF对资本流动管理措施的监督。全球金融危机之后，IMF改变了其过去反对对资本流动进行管理的态度，认可了资本流动管理措施的有效性，也认为各国在必要的情况下可采取资本管制措施。在此基础上，IMF应加强对溢出效应的管理，特别是应强调资本流出国在管理资本流动性溢出方面承担的责任。在当前情况下，美国货币政策对新兴经济体的资本流入状况具有显著影响，这再次确认了发达经济体货币政策对新兴和发展中经济体资本流动的潜在负面溢出效应。

此外，IMF还应进一步加大对低收入国家的支持。例如在预防性支持工具的可用性、贷款的获取政策上向低收入国家倾斜。在治理结构改革方面，应避免低收入国家的份额在新一轮份额调整中進一步下降等。

加强完善金融安全网

全球金融安全网主要包括IMF、区域金融安排、双边货币互换以及各国储备资产，其中前三个层次是全球金融安全网建设的重点，也是全球金融安全网合作的重点。

首先是继续维持IMF在全球金融安全网中的中心作用。目前这方面的努力面临两大挑战。一是美国对IMF态度的转变。全球金融危机爆发后，美联储的货币互换安排重新兴起，美国积极通过双边货币互换而不是通过IMF来维护全球金融稳定，表明IMF对于美国的作用有所下降。欧洲主权债务危机爆发后，美国对IMF加大对欧洲金融救援力度的举措也表达了不满，因此，美国国会在通过IMF2010年份额和治理结构改革方案时，就为美国参与IMF活动施加了一些约束条件，例如要求IMF对非常规贷款实行限制，并废除“系统性风险免除”条款等。尤其是在当前情况下，特朗普政府对美国参与多边机制的态度发生重大转变，这也可能影响美国政府对IMF的态度。

二是IMF在全球金融安全网中的地位面临下降挑战。全球金融危机后，无论是双边货币互换还是区域金融安排都取得突飞猛进的发展，IMF所掌握的资源在全部国际金融资源中的地位相比危机之前已大大降低。2018年发布的G20全球金融治理名人小组报告指出，2006年IMF资源约占到全球金融安全网（不包括各国储备资产）的90%，区域金融安排仅占到10%;但是到2016年，IMF资源只占到全球金融安全网（不包括各国储备资产）的32%，而区域金融安排和双边货币互换则分别占到34%。如前文所述，IMF金融资源还面临继续下降的风险。因此，对于G20来说，必须要采取切实行动，维护IMF在全球金融安全网中的核心地位。

其次是进一步加强不同层次金融安全网之间的合作，特别是加强IMF与区域金融安排之间的合作。与全球贸易治理相比，全球金融安全网呈现不同的特点。IMF居于全球金融安全网的中心，因其能力和经验丰富，为全球金融安全网建设树立了高标准，因此其他金融安全网特别是区域金融安排的建设往往以IMF为标杆。与此同时，不同层次金融安全网的成员和功能重叠比较少，其间更多是合作而非竞争关系，这决定了全球金融安全网之间的合作空间是非常大的。虽然自上世纪90年代一系列新兴经济体发生金融危机之后，各国特别是发展中经济体对IMF的信任度有所下降，但必须看到的是，IMF在危机救援、经济监督等方面的能力和经验仍是非常突出的。与此同时，IMF自身也采取了一系列的改革，包括开发预防性金融工具、修改贷款条件等，以回应各方面批评。因其掌握的资源下降，同时又想保持对全球金融安全网的影响力，IMF对加强与不同层次金融安全网的合作有突出的需求。而正在快速成长的一系列新的区域性金融安排也希望通过合作来学习IMF的经验。2011年10月，G20就达成了《国际货币基金组织与区域金融安排合作的二十国集团原则》，2017年，IMF自己也提出了其加强与区域金融安排合作的六项原则。未来应以这些合作原则为基础，进一步加强IMF和其他层次金融安全网的合作，充分发挥各自优势和互补性，降低竞争性，共同促进全球金融稳定。

2019年6月8日，G20财长和央行行长会在日本福冈召开。图为IMF总裁拉加德在会上致辞。