中美经贸摩擦、WTO改革与G20

苏庆义

中美经贸摩擦、世界贸易组织（WTO）改革与G20峰会是最近一段时间的三个热点，这三个热点议题互相纠缠在一起。

WTO改革是中美经贸摩擦的天然延伸

中美经贸摩擦本身就与WTO息息相关。在本轮中美经贸摩擦中，导火索是美国的“301调查”，而“301调查”恰恰是存在很大争议的。其实欧盟早在20世纪90年代在WTO框架内就已经针对“301调查”问题对美国发起过上诉，因为其是基于美国的国内立法，与WTO规则不符。当时的结果是美国败诉了，美国政府在1994年发表了一个政府行动声明，同意以后再发动“301调查”的时候会考虑和WTO规则的兼容问题。WTO也没有在这个问题上继续追究，其总体态度是：美国可以针对别的WTO成员进行“301调查”，但是调查之后不能进行单边的惩罚行动，而是应该将调查结果递交WTO，由WTO来根据调查结果裁决。

这轮中美经贸摩擦中，美国动用“301调查”擅自对中国使用关税大棒，无疑违反了WTO规则。中国也立刻采取了反制措施，同时在WTO内利用争端解决机制起诉美国。美国方面的理由是WTO的争端解决机制进程拖的时间太长——这也正是美国对WTO不满的重要一点。其实WTO框架内对时间进程有明确规定，比如三个月要采取什么動作，六个月后又要采取什么动作，但在实际操作中拖延非常普遍，而且会拖很长时间。考虑到这种状况，当下的WTO框架无疑在中短期内已经难以解决中美经贸摩擦了。此次中美经贸摩擦也凸显了改革WTO争端解决机制的迫切性。

中美经贸摩擦涉及WTO的第二个方面的问题，就是美国一直在抱怨中国没有遵守加入WTO时的承诺。十几年来，美国贸易代表办公室每年都要发布一个关于中国遵守入世承诺的报告——当然美国也不止针对中国一个国家，俄罗斯也是重点“关照”对象之一。以前，美国的报告主要还是就事论事，对中国遵守入世承诺情况的评价还不错，觉得中国“在绝大多数领域都做得很好”。但是在特朗普上台以后，其措辞明显变得强硬，比如开始说“后悔”支持中国加入WTO，用大量的语句说中国没有遵守入世承诺。

事实上，并不是中国没有遵守入世承诺——况且中国的遵守情况还是比较好的，只是中国没有达到“美国的期望”。比如说，美国在自己和其他国家签订的自贸协定里的一些规则，其也要求中国达到（WTO规则的标准一般要比自贸协定的低），中国没有达到就抱怨说中国没有遵守入世承诺，这当然是不讲道理的。

美国可以通过自贸协定的形式推行高标准国际经贸规则，但在这些高标准国际经贸规则扩展到多边框架之前，单方面要求中国遵守这些规则无疑得不到国际法支持。在奥巴马政府时期，美国以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）为抓手推行高标准国际经贸规则。特朗普上台以后，宣布美国退出TPP，并以北美自由贸易机制为抓手制定特朗普政府版本的高标准国际经贸规则，相关规定重新谈判完成后被命名为《美墨加协定》（USMCA）。目前，高标准国际经贸规则大有扩展之势，欧加自贸协定、欧日自贸协定也都包括了高标准规则，未来的WTO改革也会借鉴这些规则。但即便这些高标准规则是未来的趋势，在成为多边规则之前，也不能强求尚没有参与相关自贸协定的国家遵守这些规则。当然对于中国而言，为了参与高标准国际经贸规则制定，最好的选择是参与到相关的自贸协定谈判中去，也不会背不遵守WTO规则的“锅”。

2019年6月2日，国务院新闻办公室发布《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书。

这方面的问题无疑是可以谈判的，中国可以进行改革，通过制度型开放对接国际高标准规则，努力达到美国提出的标准。中国也可以和美国商量共同提高WTO规则的水平，推动WTO改革相应规则。中国是非常支持WTO改革的，也很愿意在提高了的WTO多边规则框架下遵守相关的标准。这就凸显了WTO改革对解决中美经贸摩擦的重要性。当前中美已经进行了十一轮经贸磋商，前十轮进行得整体还算顺利，但是在第十一轮出了问题，美方对执行问题的关切正是这一轮谈判遇阻的重要原因之一。美国对中国方面的遵约有很多抱怨，其“301报告”中长篇累牍地列数中国什么什么时候做了哪些承诺，最后没有遵守。但事实上，一是很多达成的承诺本身就是非正式的，二是美国方面要求中国必须按照其标准做到“执行”，三是美国方面对自己没有做到的部分绝口不提而只是给中国提这样那样的要求。总之，美国方面最后只能回到WTO框架来寻求对中国的“监督和制约”，因为多边协议比双边协议有着更广泛的约束力。这就使得现在有关监督和审议机制的调整成为了WTO改革的重要内容。

WTO改革陷入困境

实际上WTO改革的问题早在21世纪初的时候就有相关的讨论了。当时，各方已经普遍感觉多哈回合谈判的推进出现了问题，但是WTO改革长期没有成为热点。从去年开始，WTO改革议题不断升温，而且政治性凸显。各主要经济体都发布了自己的关于WTO改革的方案，如欧盟和中国，美国也在一些分散的报告和建议中提出了自己的立场。可以说就WTO改革的必要性方面，各方已经达成了共识。但是就WTO该如何进行改革，各方仍未能得出一份统一的方案。现在WTO改革仍处于一个各方表达诉求、列出各自想法的阶段。

当前有关WTO改革的领域主要可以分为四个方面。第一就是有关争端解决机制的问题，这是最为急迫的，因为争端解决机制上诉机构成员的遴选现在已经梗阻了，整个机制有陷入瘫痪的风险。去年中欧联合提交了有关争端解决机制的方案，就是要推进这方面的改革。现在在这个方面，可以说除了美国以外其他成员基本都能达成共识，就是争端解决机制上诉机构的成员要尽快遴选出来，但美国自己“自成一派”。

第二就是关于WTO本身的运行，因为其目前不像国际货币基金组织（IMF）或者世行那样，WTO的总干事就是一个维持日常运行的人，机构本身没有特别的权力。WTO各成员基本上还是各行其是，部长级会议是其最高议事机构。这方面改革的国际共识最多，因为不涉及特别的利益，比如增加一些委员会的职权，取消一些理事会之类，所以还算比较容易。