乡村振兴战略背景下的东莞市生态控制区规划管理初探——以东莞市东坑镇为例

谢玲璋

（东莞市东坑镇规划管理所，广东 东莞 523000）

为了保障城市基本生态安全，防止城市建设无序蔓延，实现城市科学可持续发展，东莞市政府于2008年4月审批通过《东莞市生态控制线规划》，2009年7月颁布施行《东莞市生态控制线管理规定》。生态控制线内村 （社区） 的发展和生态管控冲突突显。基于社会公平发展原则，生态控制线内空间利用与发展需要深入研究，其与生态管控的矛盾急需梳理解决。

1 东莞市生态控制线现状

1.1 生态控制线的划定情况

《东莞市生态控制线规划》强调尊重自然肌理，保留生态格局完整，最终划定东莞市域生态控制范围约1 103 km2，占全市土地面积44.7%，其中不乏相当数量的历史村落和已建成项目。

1.2 存在问题

1.2.1 “反规划”理念贯彻不够彻底

东莞生态控制线的划定和管理规定筑造出东莞城市发展的“底”，体现了俞孔坚教授2002年提出的“反规划（Negative Planning） ”理念。不过，目前东莞市生态控制线规划管理关注点侧重于线内空间控制，但没有按照“反规划”理念所提倡的，守住“底线”的同时，对城市发展中的一些系统性问题进行反思，综合乡土文化景观或历史文化遗产，解读和重塑城市特色风貌，重建当地人地关系的和谐[1]。

1.2.2 划定过于理想，不够细致

东莞市生态控制线规划虽从宏观统筹上做了大量工作，但中观层次忽视了与当地土地利用总体规划、林地规划等规划的衔接，微观层次缺乏线内建设清退实施难度、权属完整性与生态控制区质量保证等多方关系的评估，加上当地政府对规划管控刚性强度认识不清，最终生态控制区是理想而粗糙的，造成新的历史遗留问题。东坑镇生态控制线与土规、总规衔接情况 （局部）如图1所示，东坑镇生态控制线切割现状产业和村庄如图2所示。

图1 东坑镇生态控制线与土规、总规衔接情况 （局部）

图2 东坑镇生态控制线切割现状产业和村庄

1.2.3 关注点过于倾向“不建设”管制

目前，国内编制的生态控制线规划和相关管理规定，往往侧重强调线内“不建设”和清退管制，忽视了生态控制线内历史建设空间存在价值的研究。东莞的实践证明，“不建设”管制往往带来：（1） 线内大量未完善手续的土地更加难以理顺权属关系；（2） 线内既存产业用地无法升级改造，相当长的使用期限内只能延续“三来一补”时期的五金、服装加工等低端加工制造业，成为线内空间的持续生态污染源； （3） 线内空间得不到系统规划和完善，生产生活环境品质始终低下。

1.2.4 引起社会公平性的讨论

以东坑镇为例，由于没有自然保护区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园、水库、湿地等大型生态斑块，加上历史村落众多且分散，相当数量的自然村和已建产业区被纳入生态控制区进行管控。全镇16个村 （社区） 就有12个行政村受生态线制约，其中坑美村和塔岗村70%以上面积在生态线内，黄麻岭村和长安塘村也有50%以上面积在生态线内。这些村一方面为东坑镇的生态安全作出重大贡献，另一方面又只能独立应对产业和社会“难以为继”的发展困局，十年以来无数次向当地申请解决方案。

2 乡村振兴战略背景下的生态管控

2.1 乡村振兴战略主平台——“田园综合体”概念的提出

东莞生态控制线规划实施十年之际，党的“十九大”报告提出实施乡村振兴战略，随后，2017年中央“一号文件”提出实现乡村振兴的关键平台——“田园综合体”新概念，为生态控制线规划管理工作提供了新的思考路径。

2.2 田园综合体与生态控制线的关系

田园综合体集循环农业、创意农业、农事体验于一体，《人民日报》 （2017） 评论其“将成为城乡一体化的新支点和新引擎”。东莞凭借“四个轮子一起转”，40年时间直接从农村成长为“世界工厂”，也由此造成社会结构多元，城市面貌呈现“半城半乡、城乡混杂”状态，使其与“田园综合体”有较为特别的契合度。尤其是沉寂多年的生态控制区，可望依托田园综合体尝试探索多元化的聚居模式，以及生态方向的产业升级转型，重构和谐的人地关系。

3 生态控制区的利用与发展——以东坑镇为例

东坑镇位于东莞市中部，属南亚热带季风气候，年平均气温21.5 ℃，年均降水量1 620 mm，非常适合农业生产。寒溪河 （又名“青鹤湾水”） 自古贯穿其中，通达广州，镇内也有东行运河中的一段 （名为“东坑水”） 自南向北汇入寒溪河，两条河流一起滋养着东坑大地，帮助东坑农业兴旺发达。东坑镇于南宋孝宗年间 （1163～1187） 开始有人居住，且一直是东莞埔田片区人口密集高地，是历史悠久的农耕宜居古镇，沉积了相当丰富的文化遗产。

东坑镇内，尤其是寒溪河两侧至今保存有延绵6.7 km，总面积近5 000 亩的埔田地貌。目前是东坑镇生态控制区的主要载体，且真实用作农事生产，具有发展田园综合体的良好条件。

3.1 细化调整界线，明晰产权

东坑镇生态控制区共计8.26 km2，基本属于连接生态“斑块”的“廊道”空间，根据“总量不减、占一补一”原则，只能“绣花式”调整。在对外围空间和已经在城镇规划建设过程中显现的问题全面梳理，多方面评估清退必要性、清退难度、权属完整性等因素，东坑镇结合当地土地利用总体规划，在近期建设规划中提出了生态控制线细化调整方案；同时提倡通过流转、完善历史用地手续等手段明晰线内线外土地及建筑产权。最终的生态控制线线型虽不理想，但体现了对历史、对物权、对生态的尊重，厘清了部分历史遗留问题，并同时一定程度上提高了生态控制区的生态纯度。

3.2 发展田园综合体，解决“建设”问题

城市生态控制线内空间，本就承载着自然界与人类社会相互过渡、相互渗透、相互融合历史，蕴藏了无数当地历史脉络、景观和文化遗产。这些线内空间在辩证分析后，有价值部分应该得到保护和传承。

东坑这个农耕古镇将“七姐诞”和“大金钟戏会”两大风俗节日都蜚声在外的亭岗岭，以及孕育了二月初二“卖身节” 的 5 000 亩埔田地貌引入市场运营的田园综合体，带动线内既存产业用地转型改造，打造田园综合体的配套设施，与线外空间形成良性互动。

另一方面，东坑镇计划参照广州小洲村和长沙云田谷，将抗美、塔岗等生态管制型历史村落植入文化创意艺术、主题活动和新业态，寻求空间建设、设施改善、产业更新等方面的解决方案。

3.3 引入生态补偿、权利救济等机制

虽然目前生态控制线具有较高的社会管理地位，但并不能抵消其造成部分社会公民法人合法权益受损的事实。笔者认为，应强化生态补偿、权利救济、清退补偿等机制研究，在全域范围内建立共同责任的管理机制，跨村 （社区） 按比例捆绑土地出让和生态控制区内已建项目补偿或清退，引导利益平衡，最终实现城市生态安全、持续发展与社会和谐。

4 结语

城市生态基底不光是绿色的，还应该是动态、和谐、且富含乡土人文气息的。技术上纵向传承历史文化遗产、对照权属、分析难度，横向衔接各类规划、评估生态质量和生态安全，整体细化生态控制线，管理上引入田园综合体解决线内“建设”需求，引入相应补偿和救济机制，最终引导社会权益平衡，实现和谐的人地关系。