扬州市“希望村塾”议程设定分析

韩雨 李琦琪

【摘 要】约翰·W·金登教授的多源流分析框架是公共政策分析中非常有效的工具，对分析政策议程具有很强的解释力。将其引入扬州市“希望村塾”议程设定中，梳理“希望村塾”的问题源流、政策源流、政治源流以及政策之窗，指出农村留守儿童的教育和发展问题、地方试点的成功实践、政治环境的变化等会直接影响公共政策议程，引发政府关注，并最终推动《关于印发希望村塾建设标准和规范的通知》的出台。

【关键词】多源流模型；希望村塾；议程设定

一、引言

党中央一直高度关注农村问题。2005年党的十六届五中全会上，“三农”问题被正式提出。经过十多年的努力，2017年十九大报告上再次升级，提出了“乡村振兴”战略。2018年2月4日，国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意見》。随着乡村振兴战略的提出，教育公平理念的传播，扬州市“希望村塾”应运而生。

二、多源流分析框架及其适用性

（一）多源流模型分析框架

多源流模型分析框架产生于20世纪80年代，由美国著名的公共政策学家金登教授提出。金登教授将“垃圾桶模型”中的问题源流、方案源流、参与者源流三种源流整合分析，发展成一个多源流框架，用来解释政策决策的具体过程。问题流内是指决策过程中提出的种种问题；政策是指各种各样的政策建议、主张与方案；政治流则是那些可以反映着政治形势与政治背景等方面状况的因素，如国民情绪、政府中关键人事的调整、公众舆论等。当三大源流耦合时，“政策之窗”随之打开，某一社会问题上升到政策议程中的概率也会大大增加。

（二）多源流模型的适用性

虽然多源流模型分析框架是西方舶来品，但是对于我国的公共政策研究却有很高的契合度。由于现代社会总是缺少不了各种问题，而学术机构以及专业团体的发达也意味着并不缺少针对问题的建议方案，因此对于政策决策而言，真正稀缺的是决策者的注意力，是决策的机会。这个机会如何开启，问题和方案如何吸引决策者的关注，既取决于具体的社会情势，也取决于决策系统的结构与制度。

三、扬州市“希望村塾”的多源流分析框架

（一）问题源流：农村留守儿童的教育和发展问题

推动政策窗口开启的第一个源流就是问题流。而在现今的整个社会，农村留守儿童的教育问题面临着极大困难和挑战。

统计资料显示，我国留守儿童已逾902万，虽有下降趋势，但体量依然巨大。留守儿童群体中存在很多问题，其中的教育问题十分显著。由于我国教育公共投资不足，教育政策价值失衡、二元教育制度的存在，城市教育和农村教育存在天壤之别。同时，在教育减负的大背景下，城乡间非正规非正式教育的不均衡现象愈发的严重。由于长期缺乏的非正规教育，农村留守儿童较多无法完成正常的学业，导致了农村人才流失现象严重，最终成为制约农村未来发展的重要因素，形成了恶性循环。

（二）政策源流：地方试点的成功实践

当留守儿童教育问题被识别后，在问题周围漂浮着多种意见主张，意见主张由政策公共体中的专家们提出，政策共同体是一个包含官僚、立法机构成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。意见主张需要通过多种方式的验证和检验。

“希望村塾”可溯源于月塘大学生村官许祯祯开办的“国学堂”，杨庙镇苍颉村在此基础上建立起全市第一家希望村塾——苍颉希望村塾，引起热烈反响，积累了优秀经验。同时也吸引了包含官僚、专家学者等的关注，在政策之窗打开之前便提供了多种政策建议与备选方案。

（三）政治源流：政治环境的变化

政策源流包括三个因素：国民情绪、压力集团和争夺行动，政府或立法上的换届。其中，国民情绪和政府的换届这两个因素结合，会对议程设定产生强有力影响。

农村留守儿童的利益诉求逐渐多样化，对物质的需求逐渐转变为对精神文化层面的渴望。孩子们越来越愿意和小伙伴们一起玩剪纸、画水墨画、练书法，学习传统文化，丰富假期生活。留守儿童及其家长的意愿诉求。

另外，扬州“希望工程”事业自1993年启动，经过20年的发展，为了适应新的时代背景下的帮扶需要，同时也存在推动“希望工程”工作在新起点上创新发展的迫切需要。2013年，全国两会换届结束，新的领导班子高度重视农村的教育发展问题，“努力让每个孩子享有受教育的机会”、“教育短板在西部地区、农村地区、老少边穷岛地区，尤其要加大扶持力度”。

四、多源流耦合，政策之窗打开

当在一个关键点上，问题源流、政策源流和政治源流三大源流汇合在一起，问题被提上议事日程。这样的政策之窗是由紧迫的问题或是政治源流中的重大事件打开的，持续时间较短，一些可以预测，一些则无法被预测。

随着农村留守儿童的教育和发展问题逐渐突出、地方试点的成功实践、政治环境的变化，三大源流最终耦合，政策之窗打开，推动“希望村塾”进入决策议程。2014年3月20日扬州市以红头文件形式下发，即团扬委发〔2014〕21号《关于印发希望村塾建设标准和规范的通知》文件，正式提出建立“希望村塾”公共服务阵地。经过多年的发展，全市已建成“希望村塾”120家，从初创实施逐渐发展成熟，成为推动乡村振兴的新阵地。

五、结语

本文运用多源流模型分析框架分析扬州市“希望村塾”这样的政策工具创新出现的深层原因，并得出结论：扬州市“希望村塾”能够得以顺利提出并推广是问题源流、政治源流、政策源流三大源流耦合的结果。对扬州市“希望村塾”政策议程的研究是初浅的，探索更好的“希望村塾”建设和推广路径，将是政府官员、学者团体以及大众群体未来共同努力的方向。

【参考文献】

[1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]严强.公共政策学基础[M].北京：高等教育出版社，2016.