环卫服务行业发展“逆市场化”现象探讨与原因解析

侯卓豪 黄颖诗 蒋燕惠 李晓彤

【摘 要】从过去几十年的国内外城市发展趋势来看，公共服务市场化已经成为城市降低公共服务成本，提高公共服务效率的必然选择。在此背景下，广州市作为率先开展环卫服务市场化改革的城市之一，在环卫服务市场化改革過程中，却出现非常值得相关部门以及学术界关注研究的“逆市场化”的现象。尽管市场化可能会降低生产成本，节约政府组织费用，但在广州市环卫服务行业市场化实施过程中，却出现规则不健全、发展不平衡等问题，这些问题导致以天河区为首的广州市环卫服务市场化试点出现了“逆市场化”，出现的主要原因在于市场化条件上不具备等。

【关键词】环卫服务；逆市场化；原因解析

广州市天河区是广州市人口密集、经济发展快速的一个区，也是广州市最早实行环卫服务市场化改革的试点。从1985年开始，天河区的环卫服务经历了由政府城管局直接提供环卫服务、环卫服务逐渐市场化、环卫服务市场化收回，也即环卫服务“逆市场化”这样三个阶段。其中环卫服务市场化持续了近十年的时间，直至2013年天河区开始逐步从环卫外包的企业中收回外包的项目，并推动环卫服务逆市场化的步伐。本来一个已经走向市场，并且在市场上运行了近十年的一个服务行业，可以又重新回归于政府管理，这种“逆市场化”的回流具有深刻的社会和经济背景和原因。为了全面地揭示环卫服务行业在市场化和“逆市场化”进程中出现的问题，本文在论述天河区环卫服务现状与发展历程的基础上，分析天河区环卫服务出现逆市场化的原因，概括取得的成效与存在的问题，进而揭示环卫服务逆市场化对广州市其他城区乃至国内环卫服务的启示。

一、并非简单的轮回：从市场化到逆市场化

1985年天河区建区后，天河区采用政府部门直接提供环卫服务的运作模式。2002年后，天河区作为广州市的试点，开始尝试环卫服务市场化供给这一崭新的模式。从2002年试点至2006年的广州全市正式推广时，天河区已经有40%以上的区域正在进行环卫服务的市场化选择；2011年天河区环卫服务市场化的占比几乎达到了顶峰，大部分区域的环卫服务已经实现市场化，市场化占比高达80%，并连续两年维持在这一水平上下。

在环卫服务市场化大面积普及之际，政府从管理及财政方面的确成功减负。但随着城市规模的

扩大环卫服务市场化经费支出增长迅速，有限的经费无法满足其正常的盈利需求。因此承包企业不会投入大量资本提高环卫服务机械化水平，转而缩减环卫工人数量、压榨环卫工人福利。在市场化阶段中，环卫作业的面积逐年增长，压力渐增。从2002年的6634万平方米到2013年的11427万平方米翻了一倍左右，而环卫保洁费的支出仅从12.7亿增长为17.9亿，供需严重不足。政府实现环卫服务市场化后不但无法实现“财政减负”，而且无法补足市场化经费支出，导致企业在供给方面直接降低了广州市天河区提供的环卫服务的质量水平。

同时企业的盈利性导致其提供的服务与政府所对应需要提供的服务存在着差异。由于大部分企业以利润最大化为目标，而政府以社会福利最大化为目标，两者的目标并不是完全一致的。这便导致企业与政府直接存在冲突。政府需要付出更多的成本与人力来监督与控制市场的运行。同时我国特有的官员激励制度又导致政府以成绩为主，更加注重能否有效回应上级考查以级环卫服务的提供质量。这些弊端直接导致“逆市场化”走进了广州市天河区政府的视野。

2013年之后，广州天河区开始了“逆市场化”进程，开始回收主要街道的清洁外包服务，同年回收了所有的公厕清洁外包服务；2014-2015年回收了所有的街道保洁与垃圾清运外包服务；到2017年开始回收了大部分河涌清洁服务。2019年1月1日最后一份河涌保洁的外包合同到期后，广州市天河区（除部分地方街道办自治）将实现了辖区内所有环卫服务的回收。

从广州市天河区环卫服务的历史进程可看出，2013年后，广州市天河区出现了不同程度的“逆市场化”现象，甚至后来把所有的环卫服务都收回政府管理。这意味着广州市环卫服务市场化的推进过程遭到了重大挫折，这些挫折组成了环卫服务逆市场化出现的原因。

首先，在全球公共服务市场化的大背景下，广州天河政府未形成与环卫服务市场化机制相匹配的市场化服务思维，缺乏科学的市场化评判体系，无法进行科学的决策。部分已经外包的特殊地区的服务（如河涌保洁）本身就需要政府本身来执行。同时政府在环卫服务方面的投入力度也无法与广州市因为经济社会发展而日益增长的需求相匹配，供给严重不足。

其次，广州环卫服务市场发展不充分不平衡，市场规则不齐全。在这种情况下，广州天河环卫服务市场环境缺乏政府主导单位，同时市场分配不均，市场失灵，广州市环卫服务市场化的效率大打折扣。

由此可见，从大胆步入市场化，再到“逆市场化”的轮回，看似一种服务制度安排的更改，实际背后蕴含着极为复杂且深刻的社会和经济原因，这对建设社会主义市场经济体系而言，具有重要的思考价值。

二、还得需要“看得见的手”：“逆市场化”的成效与问题

在2013年以后，天河区开始回收环卫外包的区域后，注重质量，加大每个环卫区域作业时长，从每天一班变成每天两班甚至三班，同时加大作业机械化的范围，更高效率进行作业。环卫质量得到了保障。自2014年后，天河区城管局关于环卫服务质量的投诉日益减少，直至2017年的投诉量仅是2013年投诉量的50%。同时机械化的作业降低了环卫作业的难度，也提高了天河区保洁的质量，成功拿到广州市分区绩效考核蝉联第一。

在2014年后政府开始回收河涌环卫外包服务。独立经营与管理，举全区之力打好治水攻坚战，同时扩大天河区河涌管理所的规模，加大人员投入，采用各种各样的新技术进行河涌保洁，在河涌保洁方面做出了巨大的努力与研究，得到了巨大的突破。

尽管天河区在环卫服务逆市场化方面取得了不错的成效，但天河区在逆市场化改革中仍出现了一系列大大小小的问题，如果不能克服这些问题，那么难免逆市场化可能会像市场化改革一样出现许许多多的问题，直至出现新的模式来解决这些问题，缓解天河区政府压力。

天河区环卫服务逆市场化选择中存在的问题主要是天河区城市管理局压力倍增与行政效率问题。首先在逆市场化模式中天河区城管局承担了更多的政务，大到环卫服务的供给，小到环卫工人工资的发放，全部由天河区城管局一手操办。而对于实施逆市场化的天河区而言，作为广州市的中心辖区，天河区实施了逆市场化的改革，这无疑使得天河区城管局的压力倍增。其次政府不笨本身存在的资源效率问题一直饱受诟病。在中国当今官员绩效考核制下，大多政府部门人员只追求高质量而忽略了资源的利用效率问题，极易造成了财政资金的浪费。这些不良堆积形成了逆市场化最主要的问题所在。

三、市场、制度和效率的纠结：环卫服务行业改革的出路

如何根据中国国情，借鉴世界各国的经验，探索具有中国特色的市场化与合同外包之路是值得思考的重要课题。天河区环卫服务的“逆市场化现象”的出现能给我国环卫服务的供给带来一些启示。

首先，准确来说环卫服务的市场化应是动态发展。天河区政府管理者应该根據环卫服务成本和潜在的风险等多方面因素综合考虑是否进行市场化。市场化只是众多的公共服务治理工具的一种。多种可选择的公共服务提供方式同时并存，优势互补，将成为未来环卫服务市场化发展的方向。

其次，环卫服务的市场化要求政府强化环卫市场建设与管理。环卫服务的市场化提供远不是政府的撤退，相反，要求政府强化环卫市场建设与管理，加强自身能力建设。环卫服务市场化要求政府有能力管理环卫市场，同时要求公民具有参与环卫市场的能力。具体来讲，一方面，由政府出面引导规则的制定，规范外包企业的行为，另一方面制定公开透明的监督机制，为公民提供表达意见的平台。市场化意味着政府由一种国家角色向包括了更为直接的市场管理角色的转变，是一种管理上的转变。

合同架构、定价和质量管制等都是政府用于使环卫市场在公共产品提供中更具效率的工具。政府需要作为参与者参与环卫市场之中，涉及合同期限、申请提供私人服务类型、业绩标准和公共雇员的安全感等，应该充分权衡成本、收益、风险、质量、效率、社会稳定与安全等因素，以确保竞争、效率、服务质量与更加广泛的公共目标。政府的出发点应该是为了提供更适合的环卫服务，而不是单纯的顺应时代大趋势去制定目标，只有符合国情，适应大众需要的服务，才是未来城市公共环卫服务发展的目标。

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