南京市民营养老机构发展困境及对策研究

孙爽月

【摘 要】本文对调研的南京市民营养老机构存在的困境进行了研究，认为南京市民营养老机构存在机构建立和审批难度大、机构运营难度大、机构规模化发展难等困境。并针对此困境提出改变社会养老观念、改变政府扶持理念、建立和完善政府对机构发展扶持政策、逐步扩大资金支持内容和力度、借鉴运营经验，提升机构运营质量的建议。

【关键词】南京；民营养老机构；发展；困境

中国老龄化发展速度加快，老年人口数量和比例等都有所突破，老龄化是未来发展的常态。随着近几年老龄产业的发展，老人要实现老有所养显得尤为重要。

国家针对老龄化现象出台了很多政策扶持养老产业。2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中强调“要大力发展旅游、养老和健康等生活和生产服务业”。十九大报告中也提到要加强社会保障体系建设，“多谋民生之利，多解民生之忧，在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义”，“要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。在社会保障体系中养老保障作为关键的部分也将予以高度重视。

养老方式中，家庭养老逐步退出舞台。中国素有家庭养老的传统，但在现代化的背景下，家庭养老功能的弱化已是一个不争的事实。在家庭养老功能弱化的背景下，为维持和提高老年人口的生活质量，就必须找到替代性的养老支持系统[1]。目前社区居家养老的发展现状与社会各方的期待还有相当大的距离，居家养老服务还不能得到有效的提供和保障[2]。社区养老还没有完全发展成熟，机构养老是主要养老方式，尤其是民营养老机构。国家出台了很多促进民营养老机构发展政策，对推动民营养老机构发展有很大推动作用。但是，由于养老产业是一个新兴产业，还存在民营养老机构的发展面临着法制、资源和舆论等问题[3]，也存在人力资源较少、护理人员不专业、经济实力薄弱、内部管理运营规范化程度低、经营理念落后[4]等困难。

学术界关于民营养老机构发展有以下一些看法。首先在养老机构运营困境方面，成建兰认为政府要加强政策细化与落实，加大对养老机构的支持力度；要拓宽资金来源，促进养老服务主体的多元化；机构要增强员工专业化水平，保证养老机构服务质量，满足不同养老需求；要建立第三方评估机制，促進养老机构有效管理；要利用现代护理技术与设备，促进机构服务的信息化与自动化[6]。其次在养老机构规模化发展困境方面，黄莎莎认为当前民营养老机构发展困境重重，需要政府从宏观上解决制度困境，社会各方应提高对其认同度并从实质上支持养老机构的建立以解决困境。同时，养老机构需转变自身管理服务理念，基于老年人需求不断提升服务质量[7]。通过文献综述发现，现有研究对民营养老机构发展中存在问题的研究比较破碎，没有形成系统论述；由于各地政府对民营养老机构扶持政策有差异，针对南京民营养老机构发展的研究文献很少。

本文针对以上不足，以实地深度访谈的方式，调研了鼓楼区10家养老院。访谈对象：养老机构负责人10位、经营团队队员22人、护工34人。研究南京民营养老机构发展困境，并提出针对性解决措施。

一、南京民营养老机构发展现状

南京市民营养老机构在1983.8.15创立了第一家公办民营养老机构栖霞区八卦洲街道敬老院，从此南京市民营养老机构开始缓慢发展。在2008年后民营养老机构的数量较之前明显增加并且在2014年后尤其是近几年发展迅速，机构数量呈上升态势并保持稳步发展，也和2014年后南京市关于养老服务行业政策的出台有关。且近几年民营养老机构呈现出管理人员年轻化、居住场所多功能化等新面貌。

南京市现在有民营养老机构177家，其中公办民营有26家，民办民营有151家。其中5A民营养老机构有2家，4A机构有17家，3A机构有36家，大多数民营养老机构等级较低。并且大多数养老机构的床位数集中在100到250之间，两家民营养老机构床位数可以达到800以上，也有一些规模小的机构仅有30张床位。而其中城区的养老机构空床现象几乎不存在，但郊区的养老机构基本都存在空床现象[8]。同时大多数民营养老机构的规模较小，老年人的活动范围也有限。总体而言民营养老机构数量和床位数理论上还存在供应缺口，但现实确是有些民营养老机构会一床难求有些则存在空床，机构发展规模之间差异较大。

在机构地点分布方面，2000年到2010年之间建立的民营养老机构欧分布在玄武区、秦淮区、雨花台区、鼓楼区，而2010年到现在这段时间建立的机构则大多分布在浦口区、江宁区、江北新区、栖霞区。从机构房屋所有形式来看，绝大多数养老机构采取的是房屋租赁形式，极少数有能力承包土地经营。在经营模式上，一部分养老机构合伙创业团队经营，一部分为个体化经营。

二、南京民营养老机构发展面临困境

（一）机构运营难度大

1、机构经营团队缺乏岗位人才

（1）机构现有人员流失率高

机构工作人员因为工作本身或待遇问题存在随时离开的风险。据负责人表示“约百分之四十的人表示由于由于管理机构前期自身经营问题会导致工资待遇不高、且任务难度大会导致自身存在辞职的想法。”而实际的离职率会达到45%左右。同时外聘的优秀管理人员也会因为后期工作待遇发生离职现象。

案例：在访谈护工时发现在现有机构人员中平均每个月会有一名护工或是护士离职，都是因为工作环境不好、工作强度大跟工资待遇月均3000的待遇不匹配。

（2）优秀管理人才难招聘

招聘管理人才时会因为就业观念、工资待遇的影响导致在人员招聘上存在一定困难。南京地区劳动者愿意去养老机构工作的人约占劳动者比例的1%，而在1%里有90%的人是年级较大的清洁工和卫校毕业的护士，剩下10%为养老机构的管理人员。而在这些人中往届毕业生应聘去民营养老机构的更是少之又少。

案例：通过南京市人才交流中心了解到优秀的管理人才更愿意去大企业施展抱负，很多人也因为就业歧视认为在养老机构工作上升空间小因此不愿意应聘。

2、机构医生资源稀缺

（1）高水平医生缺乏

首先日常老人的医疗照顾是由机构招聘的护士照料，但护士的能力也毕竟是有限制的。虽然有些养老院有和当地医院合作，配备有较简单的康复训练场地及器具，但即使有相关设施却没有充分利用。并且在医疗救助方面依然是很简单的治疗，当老人病情较重时老年人服务中心便不具备治疗能力，就需要就近就医。其次医生在医院日常还有自己的工作，能来养老机构出诊的时间和次数都是有限的。高水平医生的缺乏是所有养老机构都面临的困境。

案例：访谈中机构出诊的医生也很无奈，因为自己的工作单位和养老院有合作，所以会定期派医生过来值班给老人看病，但其实次数和时长都是有限制的，并不能从根本上解决高水平医生缺乏的问题。

（2）独立聘用医生成本高昂

首先机构没有全职的医生是民营养老机构的普遍现象，全职医生会增加机构运营成本。其次医生出诊费用在500到1000元，最高出诊费用相当于雇佣护士一个月工资的二分之一，因此他们并不能经常请医院医生出诊。

案例：在调研中机构管理人员曾提出就诊医生的出诊费用较高，加重机构运营的困境，所以他们只能一月聘请一次医生出诊为老人看病。

（二）机构规模化发展难

1、机构场地到期后的场地困境

大多数民营养老机构会采取租赁的方式进行机构的场地选择。一般情况下，经过5年的发展，机构的经营基本走上正轨并快速发展，若租期过后场地存在收回的风险，不管是对老人还是机构双方都不利。“地租赁期限一般为5年。5年中机构不仅要时刻和土地拥有方保持联系，尤其是在合约快到期时该场地可能会变为其他用途场地，或者合约到期后会存在不续约的情况。”这时养老机构会面临解散或是搬迁的复杂问题。这就导致养老机构的发展在连续性上存在一定风险。而类似的场地租期问题90%的养老院都会遇到.

2、资金融资较难

民营资本进入养老服务产业是促进养老产业发展的强大动力，民营资本进入养老市场可以最大强度激活市场活性，发挥市场的自我配置平衡能力。但是由于养老产业处于起步阶段，市场还不是很稳定，投资养老机构不一定能够保证足够的投资回报率，在一定程度上会影响民营资本投资的信心，因此在前期投资和扩大经营的融资方面存在一定困难。

三、南京民营养老机构发展困境原因分析

（一）社会养老观念陈旧

南京虽然是发达城市，但是“养儿防老”的传统养老观念在人们的心中依然存在。首先大多数的老人更倾向于居家养老，与此同时大多数子女也认为把老人送养老院是不孝顺的行为。其次有些把老人送到养老院的子女大多也是因为老人失能或半失能，或工作等原因不得已把老人送到养老院。再次民营养老机构在老人们心中的认可度是较低的，有开放养老意识的老人也会优先考虑公办养老机构，因为他们认为公办养老机构会更安全、更值得信任。对于民营养老机构，大家普遍认为把老人送到那里没有良好的保障并且收费高。

（二）政府扶持理念落后和政策缺乏

1、各区政府对机构的扶持力度不同

民营养老机构缺乏政府相应的支持，比如南京市各个区的政策扶持还会有所不同，南京市鼓楼区作为南京發展历史相对较长的地区，对养老机构的扶持力度较大，而一些相对后发展的地区政府对养老政策的落实和执行会相对较弱。其次虽然近几年南京养老床位补贴、护理补贴和维修补贴的标准已有较大幅度的提高，但与上海、北京、杭州等城市对民办养老机构的每张10000-20000左右的床位资助标准相比仍然偏低，相对于南京养老机构的实际建设和运营成本而言这些补贴更是杯水车薪。

2、政府制定对养老服务行业的法律政策规范效力不高

法律规范效力不高有三点原因，首先政府大多采取行政化和运动式的推进方式，导致基层单位为达标只是顾数量不顾质量，加剧了养老服务的结构性矛盾。其次许多社区的居家养老服务站未能发挥规划的效果，同时还忽视了民营养老机构的发展和培育。再次养老服务行业的法律政策在执行时经常因为主题不明确而导致有关部门互相推脱现象，因此使得相关法律效力下降。

（三）机构自身运营质量较低

缺乏人力资源激励机制，极大的制约了民办养老机构服务水平的提高。首先南京的养老服务基本上以生活照料、文化娱乐、康复护理为主，服务范围窄、层次低、技术含量不高、属于较低水平的养老照护。其次绩效考核制度的缺乏直接导致自主性和竞争性的缺失，不利于改善服务、提升效率。南京的政府购买养老服务有相当部分采取非竞争性（项目委托）的方式，这种方式虽然在现阶段有其必要性但同时也造成了政府购买行为内部化，缺乏竞争激励，容易形成养老服务供给方的垄断地位，极易导致其服务质量下降与效率的低下。

（四）媒体舆论宣传不到位

南京市民营养老机构的业内宣传和社会宣传力度都不够。首先多数的民营养老机构的管理者对宣传工作重视程度低，其宣传活动也很少。其次偶尔会召开的养老机构负责人座谈会，因为受众小的缘故，一直没有形成浓厚的业内宣传氛围。再次特别是媒体和新闻中关于民营养老机构的正面宣传少，导致民营养老机构的社会认可度一直不高。

四、南京民营养老机构发展困境对策

（一）改变社会养老观念

养老观念的改变不是一朝一夕的事情需要多方长期努力。首先企业和养老机构要从长远出发，从照顾老人需求出发，建立起老人的信任关系，让老人们敢于、乐于消费，放心消费。同时扩大老年客户群体，激发老人消费需求和消费欲望，带动老人们养老观念转变。其次形成尊老、敬老、爱老的氛围，可以让更多人参与到养老问题解决当中，促使全社会共同促进养老产业的发展。再次政府应多开展老年学术论坛，给民营养老机构一个展现自我的平台，提高养老机构在社会上的知名度，通过政府宣传提高民众的信任度。

（二）改变政府扶持理念

政府若具有先进的理念会极大促进机构发展。首先政府应简政放权，明确“服务型政府”的职能，简化相关部门的审批事项程序，建立灵活的管理体系。政府部门还应打破传统上对“公建”“私营”养老机构的区别对待，以解决实际需要和实际效果为界限，为民营养老机构的发展和成长保驾护航。其次整合社会力量，成立相关监管部门。如改制、改组相关养老协会，成立国家和地方养老事业监管委员会，对制定的相关政策引入评估机制，实现监督和管理的社会化。再次政府还应及时制定养老产业发展规划，确保相关产业良性发展。从长远利益和整体利益出发，制定民营养老机构的发展总体规划，为民营养老机构的发展创造良好的条件。在政策上一定程度的向民营养老机构上倾斜。

（三）逐步扩大资金支持内容和力度

由于民营养老机构的营利性，其对于政府的依赖性远大于非营利的养老机构。因此，解决民营养老机构目前存在问题的关键是财力和物力。首先政府的财力投入要落到实处，所以政府要责成有关部门落实资金的补贴，在政府公共预算内尽可能多向养老服务相关方面拨款[12]扩大财政投入，在老年人的吃穿住用行、健身、休闲、娱乐等多方面增加投入。其次养老机构补贴资金和政策优惠方面出现较大问题时，要及时问责相关责任人，并对责任人的养老保险、医疗保险等作出限制和减免，以督促其完成工作。同时设立奖励机制，为民營养老机构蓬勃、健康发展的地区提供资金奖励。

（四）借鉴先进运营理念，提升机构运营质量

民营养老机构在发展中要适当借鉴养老行业中较为先进的管理理念和制度。首先机构内的服务人员定期组织关于养老服务、护理等相关方面的培训，提高机构内现有员工的素质。可以定期请一些护理、管理等方面的专业人士给机构内工作人员作指导，也可以将机构内的工作人员送去培训。其次积极转变管理者的经营理念，民办养老机构作为市场主体，就必须具备生存意识，在管理体制、服务内容、人才使用、硬件设施等方面都要根据老年人的需求和社会环境的变化而不断创新，改变当前以吃、住等基本生活需求为主的服务模式，注重特色和个性化服务。例如在日常管理中，可以成立“伙食协商小组”，使饭菜更符合老年人的口味，开辟一片土地来让老年人种一些花花草草陶冶性情，使管理更加人性化。再次加快建立健全绩效考核制度，对机构内的工作人员实行不同类型不同考核的公平有效的绩效考核。绩效考核制度也可以和工资、奖金、升职挂钩，这样有利于调动机构内工作人员的积极性。

【参考文献】

[1]陈建兰.中国城市养老模式研究[D].南京大学，2012.

[2]周莉.城市居民居家养老社区支持体系研究[D].中南大学，2012.

[3]姚洁.南京市民营养老机构发展困境及对策研究[J].统计科学与实践，2016（10）：25-28.

[4]胡亚光，凌文豪.当前民营养老机构发展困境及对策探析[J].山东农业工程学院学报，2016，33（07）：82-86.

[5]成建兰. 公办民营护理型养老机构发展困境与展望[D].南京理工大学，2014.

[6]黄莎莎.民营养老机构的发展困境与未来策略分析[J].学术评论，2012（03）：101-102.

[7]数据来源：南京市民政局《2018年南京市养老机构目录》.