探索建立烟草行业法律顾问制度

吕文靖 罗杰

【摘 要】烟草行业作为国有垄断行业的典型代表，面对日趋严峻的控烟形势和全社会法律意识的不断提高，每天需要处理的法律事务正在成倍增加，如何切实做到“依法行政、依法管理、依法生产经营”，有效预防和化解法律风险，已成为烟草企业面临的重大课题。本文通过分析当前烟草企业法律顾问制度存在的主要问题，提出建立和完善烟草企业法律顾问制度的措施办法，以期推动法治烟草建设更上新台阶。

【关键词】烟草行业；法律顾问制度

一、企业法律顾问制度概述

（一）企业法律顾问的界定

企业法律顾问，有广义和狭义之分。狭义的企业法律顾问是指由企业聘用专职从事企业法律事务工作的专业人员。广义的企业法律顾问还包括与企业签订法律顾问合同的律师事务所指派的执业律师担任企业法律顾问的情况，其并未成为企业的内部成员，是企业外聘的法律顾问。

在这里，有必要界定一下外聘法律顾问和内部法律顾问的关系。《律师法》中明确规定律师可以为企业包括国有企业提供法律服务，成为企业的兼职法律顾问，那为什么还要建立企业法律顾问制度呢？笔者认为，律师属于社会职业者，而企业法律顾问属于企业的专职人员，对于像烟草这样的国有企业的来说，外部法律顾问与内部法律顾问各有优势。外部法律顾问独立、专业，具有客观公正看待、评价法律事项和处理诉讼事务的丰富经验，但对烟草行业专卖执法和烟草专卖品生产经营缺乏了解，不是很熟悉具体事项的背景。而内部法律顾问熟谙企业的行政管理目标和商业运作，参与单位各项计划、方案的决策和实施，能够快捷、精确、充分地获得有关法律问题的背景材料，与单位内部业务部门实现更好沟通协作，从本单位的整体利益出发选择解决问题的方法和途径。因此，行业各单位在处理法律事务中应坚持“两条腿走路”，内外部法律顾问相互分工、相互配合，取长补短。然而，在具体实践中，由于外部法律顾问的聘用和管理更容易实现，行业各单位在法律顾问工作上多以外聘律师为主，对于内部法律顾问制度的建立则有些力不从心。而依照中国现代企业管理要求和烟草行业的特殊性，尽快建立和完善内部企业法律顾问制度显然更为重要和迫切。基于此，笔者主要从内部法律顾问制度的建立展开分析，探讨烟草行业法律顾问制度建设。

（二）企业法律顾问制度沿革

企业法律顾问制度是随着市场经济的不断发展而产生、发展和完善起来的，源于20世纪60年代末期的美国，70年代传入欧洲，至80年代已经形成完善的体系。上世纪70年代末至80年代初，我国的一些非国有企业根据生产经营管理需要，逐步引入企业法律顾问制度，并在企业内部设立了法律事务机构。1997年，人事部、国家经贸委、司法部印发了《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》、《法律顾问执业资格考试实施办法》及国家经贸委2号令公布的《企业法律顾问管理办法》，国家开始实施企业法律顾问执业资格制度。2004年国务院国资委第6号令公布施行了《国有企业法律顾问管理办法》，从法律的角度确定了法律顾问在企业中的地位。党的十八届三中全会将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要内容，要求普遍建立法律顾问制度。2014年，国务院取消了包括企业法律顾问在内的11项职业资格许可和认定事项目录，这意味着企业法律顾问资格考试和注册也就被取消了。2017年，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。

二、当前烟草行业的法律顾问制度现状

顺应时代的发展，烟草行业从90年代开始，在一些下属重点企业内部设置了法规机构，并通过聘请外部律师提供部分法律服务和解决诉讼问题。经过二十年的发展完善，目前烟草行业企业内部法规部门职责逐步明晰，在基层单位也设置了法规岗位专兼职人员。烟草企业法律顾问实际上有两种类型：一是社会律师兼职担任烟草企业的法律顾问；二是烟草企业内部人员主要是法规人员从事法律顾问工作。这些法规人员又分为两种情况，一种是专职的，主要由法学专业或者通过司法考试的高校毕业生构成；另一种是没有法律专业背景的企业内部人员经过专门的培训后兼职从事法规工作。分析现状，我们发现存在的主要问题：

一是聘请法律顾问还取决于领导对法律顾问工作的认识和重视程度。法律顾问进入烟草企业一定程度上解决了烟草企业应付诉讼的燃眉之急，但是一直以来外聘法律顾问并不能真正参与到烟草企业的生产经营管理中。除了代表企业进行诉讼以外，多数烟草企业会将一些经济往来过程中形成的合同交由外聘法律顾问审核，但外聘法律顾问由于无法准确了解具体合同的谈判和履行情况，也无法参与到烟草企业的生产经营管理重大决策会议，提供的法律咨询服务往往就法论法，难以保证最大限度地为企业发展建言献策，也难以对具体事项进行法律风险的审核把关。这种局面的存在，归根到底是部分领导没有认识到法律工作的重要性，遇事不找法，办事不依法，解决问题不用法，出了问题才知道违法，没有形成法治思维。

二是法律顾问工作尚流于形式。由于烟草行业对企业法律顾问工作乃至法律工作的开展尚未形成一套完整的体系，缺少方向性和目标性，法律顾问工作只停留在法律咨询、合同审核等基本层面，法律的服务和保障作用尚未充分发挥出来。少数人认为企业法律事务工作犹如“花瓶”一样，是一种摆设，可有可无，无非就是别的公司有法律事务机构，自己也设立一个摆摆样子。一些烟草企业的法律顾问制度完全流于形式，下个文件签个合同就了事，长年累月不向法律顾问或外聘律师咨询任何事项，顾问律师只在台账或宣传材料中出现，从来无缘参与烟草企业具体的生产经营管理及重大决策事务。

三是法律顾问工作缺乏刚性制度作保障。当前的现实情况是，由于烟草行业企业法律顾问制度的建立尚处在摸索階段，在行业内部尚未形成法律顾问工作的普遍模式之前，烟草企业外聘律师和法律工作人员能否以及如何参与烟草企业事务、服务的范围大小等缺乏刚性制度保障，基本取决于领导的主观意志，法律顾问制度建设的整体水平还较低。