浅析少数民族就业权

黄金娥

【摘 要】少数民族的就业权不仅是宪法性权利，而且是实现少数民族与主体民族平等地位的途径之一，所以至关重要。国家虽然已经出台很多法律法规保障了少数民族的就业权，但是很多法律法规落实不够或者属于原则性规定，未能起到真正的实效，故而相关法律法规仍需不断健全和完善。

【关键词】少数民族；就业权；平等

少数民族就业权是少数民族的一项基本权利，关乎少数民族的生存和发展，对国家实现民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的目标影响极大。虽然国家积极采取各种措施以促进少数民族就业权的实现，但是少数民族地区经济发展起步晚，速度慢，总体经济发展水平落后，致使少数民族本身就业能力弱、市场竞争力差，加之就业歧视致使就业不平等现象比较突出，所以少数民族平等就业权的实现任重道远。本文通过对少数民族的就业现状的描述，从制度层面探讨国家法律法规是否对少数民族就业权作出规定，在那些方面作出规定，这些规定是否存在漏洞，能否真正落实落地；从理论层面上探讨差别对待少数民族就业权的必要性，找到保障少数民族就业权的国际标准，最后提出几条达到标准化规定的可行性路径，以便充分保障少数民族就业权平等实现。

一、少数民族的就业现状

（一）少数民族就业者就业机会少

截止2010年，各少数民族人口为113792211人，占全国总人口的8.49%，同2000年第五次全国人口普查相比，各少数民族人口增加7362627人，增长6.92%。[i]进入21世纪，少数民族人口十年年均增长0.67%，高于汉族0.11个百分点，少数民族人口由快速增长向平稳发展转变，但自然增长率远高于整体水平。

以少数民族青壯年为例，20世纪80年代，人口快速增长期出生的少数民族人口陆续进入就业年龄，20-24岁之间的青年劳动力人数最多，达到1067万，30岁以下的劳动力达到2744万人，占少数民族劳动力的39.1%。[ii]少数民族就业人口迅速增加，而民族地区本身的就业岗位数基本保持不变，少数民族就业者就业前景不容乐观。

（二）少数民族就业者就业条件严苛

就业条件的严苛或宽松往往取决于一个地区的经济发展水平和开放程度。55个少数民族呈“大杂居、小聚居”的分布格局，你中有我、我中有你；许多少数民族既有一块或几块聚居区，又散居全国各地。少数民族地区经济发展落后，加上中国经历了几千年的封建统治，民族地区对外开放程度弱，思想观念保守。以少数民族女性为例，少数民族的女性总人数为54670093人，占全国女性总人数的8.4%。[iii]封建社会的“三纲五常”、男尊女卑思想一直延续，妇女受压抑受歧视，在少数民族地区表现更为严重。尽管今天一直倡导男女平等，尊重妇女权益，但在现实生活中，许多人尤其是许多企事业的领导者仍然摆脱不了男尊女卑封建思想的束缚，对妇女尤其是少数民族的妇女在就业方面给予不公平不公正的待遇。

（三）少数民族就业者就业能力弱

民族地区的教育起步晚，当地经济发展水平较低，优质的教育资源比较欠缺。少数民族受教育的平均年限是7.1年，比汉族少1.1年。文盲人口占少数民族学龄人口的8.3%，比汉族高3.8个百分点；本科及其以上教育培养的劳动者也低于汉族3.7个百分点，而且相对缺乏动手实践能力；加之特有的宗教信仰和生活习俗致使少数民族受教育者滋生了“等、要、靠”的思想观念。故而少数民族接受教育培训者所占比偏小，在优胜劣汰的市场就业环境中，少数民族就业者实践操作能力差，处于相对劣势。[iv]从职业上看，少数民族从事农业体力劳动占绝大部分，而从事城市体力劳动很少，在机关、组织及事业单位就业就更少。从产业分布上看，少数民族多在第一产业就业，远远超过汉族从事农业的人数，第二、三产业就业人数很少，主要集中在制造业、建筑业、采掘业和电力燃气及水的生产与供应业。[v]

（四）少数民族就业者获取劳动报酬少

多劳多得一直是社会主义市场经济体制所倡导的，但是劳动成果与劳动报酬不对等现象仍然比较严重。少数民族地区经济发展落后，基本上都是靠中央财政转移支付吃饭，而国家财政转移支付的能力毕竟有限，所以民族地区的劳动者在就业选择的时候顾虑较多；加上我国是城乡二元体制结构，城乡差距还很大，人均可支配收入悬殊。民族地区的就业者大量涌向非民族地区，且在城镇就业者居多，但是流动的少数民族就业者由于自身所掌握的劳动技能不高，只能从事一些低附加值、劳动密集型的行业，所以在城镇往往从事着“苦、脏、重、粗、险”的工作，但享受着远远低于劳动本身所创造价值的劳动报酬，有的甚至连基本的生活都难以维持。

二、国家保障少数民族就业权现有的法律依据

为了促进地处偏远闭塞之地的各少数民族间的平等、团结、互助以及同汉族的共同繁荣与发展，少数民族就业权的平等实现是国家亟待解决的一项重大的关乎国计民生的问题。因而国家在少数民族就业权的保障方面，制定一系列法律法规，旨在促进少数民族就业权的平等实现。[vi]

《宪法》我国的根本大法，其效力位阶最高，其他法律法规的内容不得与宪法相抵触。《宪法》在序言中提出“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”，在总纲第四条规定了民族平等原则，并规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加快经济和文化的发展”，并在第二章公民的基本权利与义务中规定“国家通过各种途径，创造劳动就业条件”和“国家对业前的公民进行必要的劳动就业训练”。从《宪法》条文规定可以看出，国家对保障少数民族就业权具有责任和义务。

《民族区域自治法》是针对少数民族聚居区进行自治而制定的基本法律。在少数民族就业权方面，该法规定了“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。”另外规定了“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员”。该法规定的两个优先招收是其他法规或者规章制度的重要立法来源。

我国《就业促进法》中规定了劳动者的平等就业权，不因民族等的不同而受歧视，又规定了“用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾”，没有提及民族地区的两个优先招录，而是笼统的提了用人单位要照顾少数民族劳动者，“优先录用”与“照顾”明显存在很大差异，使得《就业促进法》降低了强制效力，具有了更大的灵活性。

《劳动法》第3条规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，第二章促进就业中，规定“国家创造就业条件，扩大就业机会”等。这些规定太笼统，高度概括，创造就业条件和鼓励企业兴办产业的具体操作尚不清楚。

《教育法》在第十条中规定了“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业”，在第十二条中规定“少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学””。教育是立身之本，少数民族要想实现就业权，教育切不可忽视。

在民族自治地方内，《公务员法》规定了民族自治地方开展公务员招考时，依法对少数民族报考者给予适当的照顾。

总体而言，上述各部法律的相关规定体现了党和政府对少数民族的关怀与重视。但是这些法律法规一方面还处于宏观层面，抽象且原则，具体操作的办法没有跟上，致使法律法规落不了地，解决不了实际问题；另一方面这些法律法规的制度设计很好，但是在实际落实力度上还不够，需要加强。

三、促进少数民族就业权平等实现的路径

我国是最大的发展中国家，解决好少数民族就业权的问题也有助于中国话语权和国际影响力的提升。现行的保障少数民族就业权的法律条文过于笼统，基本上都属于原则性规定，操作性不强，而且在操作过程中往往伴随着随意性和差异性等问题，故而急需政府出台促进和保障少数民族就业的具体实施办法，以便更好地指导少数民族的就业工作，促使少数民族平等就业权的实现。

（一）将《反就业歧视法》纳入立法规划，进一步完善反就业歧视的保障制度。虽然在少数民族平等就业权上有明令禁止就业歧视，但没有具体落实的专门机构，且就业歧视事由的规定过于狭窄，对歧视的定义、类型、构成要件、抗辩事由、举证责任以及究竟措施等都没有明确的规定，致使法院在实际操作上困难重重。因此，急需出台一部体系完备且具有操作性的《反就业歧视法》，顺应国际反就业歧视立法趋势的需求，同时在中央和地方建立反就业歧视的专门机构，并且实行上下级垂直管理的形式，以使反就业歧视工作切实得到实施。[vii]

（二）完善少数民族就业临时措施，促进少数民族事实上的平等。经济基础决定上层建筑，所以要解放和发展生产力，大力发展少数民族地区的经济，带动教育、医疗、养老等关乎国计民生项目的建设和完善。发展民族地区经济水平是一个需要长期努力的过程，鉴于民族地区不管是在自然因素还是社会因素上均存在较大的发展限制，其经济发展难度更大，速度更慢。为保障少数民族人员的平等就业权，实现民族平等和社会公平，有必要通过差别化的政策导向来减轻民族之间事实上的不平等，在原本的少数民族就业政策框架内实施一系列临时措施。比如，要进一步完善民族优惠措施，在教育培训上，考虑到少数民族地区教育水平的落后，为少数民族人员设置合理的加分举措，使他们能够有机会获得更好的教育，从而提升他们整体的就业能力；在就业优惠措施上，可以在特定行业，专门为少数民族人员设置更低的就业门槛，提供更专业且全面的入职培训等。尽管如此，在市场化程度较高的企业，少数民族人员比例仍然过低，应进一步加强企业社会感，通过企业税收和贷款方面提供优惠政策等方式鼓励相关企业维持一定比例的少数民族员工。

（三）建立少数民族就业权的监督机制。没有有效的监督机制，就会使规定很好的制度难以完全落实落地，最终立法目的也不能完全实现。没有实施的监督机构，再好的制度设计最后也变成了一纸空文。保障少数民族就业权，除去政府应该承担的职责和责任外，用人单位（雇主）、相关社会组织、就业者这三者也是很重要的义务主体。例如，用人单位负有不得歧视的义务；各级工会组织、共青团组织等以及其他促进社会就业的社会组织，有协助政府积极开展促进就业活动、帮助少数民族实现就业的义务；劳动者自己有接受业务培训的义务。

（四）进一步修改和完善少数民族劳动法律制度，加强法律的强制性。自十一届三中全会以来，我国连续颁布了几部保护妇女平等就业权的法律法规，对完善和加强妇女劳动就业进行法律保护，毫无疑问也起到了重要作用。但是，法律本身具有事后性、滞后性的特点，所以当社会经济发展变化了，原有的法律就必然滞后于客观情势的变化。只有继续加强和完善劳动立法特别是少数民族劳动立法，才能更好地保护少数民族妇女的就业权，这也是时代发展的客观要求。同时，在司法实践中，法律的强制性必须着重强调，而且需要加强执法机关的执法力度，对侵权案件及时给出客观公正的处理，使用人单位承担起应有的法律责任和法律制裁，从而最大程度上保护少数民族妇女的就业权益。

综上所述，随着经济的不断发展和民族政策的落地落实，少数民族的法律意识逐渐增强，关于少数民族就业权的法律制度会越来越完善，少数民族的平等就业权得到充分保障指日可待。

注释：

[i] 中华人民共和国国家统计局：“2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）”，载http：//news

.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/6037911_0.shtml。

[ii] 张立新等：《民族地區少数民族就业促进实践分析》，载《贵州民族研究》2017年第9期。

[iii] 中国2010年人口普查资料，载http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。

[iv] 樊王妮等：《甘肃省少数民族大学生就业力现状及影响因素研究》，载《太原城市职业技术学院学报》2008年第9期。

[v] 张立新等：《民族地区少数民族就业促进实践分析》，载《贵州民族研究》2017年第9期。

[vi] 傅智文：《少数民族就业权基本理论研究：概念。属性和内容》，载《黑龙江民族丛刊（双月刊）》2017年第3期。

[vii] 韩佳芮：《浅析《就业促进法》对少数民族就业权保护的缺失及完善》，载《才智》2015年第12期。

【参考文献】

1.刘莉：《治理少数民族就业难问题的法律对策》，载《中共南宁市委党校学报》2018年第2期。

2.甘涛：《民族文化、民族人力资本特性与民族就业能力的关系探讨——以西部少数民族地区为例》，载《贵州民族研究》2016年第5期。

3.李昊：《少数民族就业纠偏行动：宪法平等原则的实施机制》，载《法学论坛》2015年第2期。

4.卢云峰：《改革开放以来中国共产党少数民族就业政策的历史演进初探》，载《贵州民族研究》2015年第11期。