发达国家农地抵押融资制度的比较与经验借鉴

刘柯贝

【摘 要】为了深入实施乡村振兴战略，缓解我国农村融资难的问题，我国很多地区开始积极探索农村产权抵押融资。美国、德国、日本等发达国家对农村产权抵押融资相关研究起步较早，并且取得了较为丰硕的成果，對我国发展农村产权抵押融资具有重要的借鉴意义。本文介绍了上述国家以农地为主的农村产权抵押融资相关制度，通过对比提出它们的共同点并进行分析，从而总结出针对我国发展农村产权抵押融资的经验与启示。

【关键词】农村产权抵押融资；农地抵押；国外经验与启示

一、引言

我国是典型的农业大国，农村经济的发展对我国总体经济发展有着极大的影响。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。然而长期以来，我国农业的发展面临着融资难问题。为深入实施乡村振兴战略，盘活农村闲置资产，解决农村传统抵押品不足的问题，我国很多地区开始积极探索农村产权抵押融资。建立健全的农村产权抵押融资制度成为健全现代农村金融体系的重要组成部分。由于国外农村金融发展较早，对农村产权抵押融资相关问题的研究上取得较为丰硕的成果，因此，考查国外农村产权资产抵押融资有关农村金融制度，总结其有关经验，对我国发展农村产权抵押融资具有重要的指导意义。

农村产权是以集体土地所有权为核心的土地用益物权和担保物权等构成的权利体系， 农村产权抵押融资在目前主要是指把农村土地承包经营权、居民房屋和林权（简称“三权”）作为抵押标的物，来向银行等金融机构通过申请贷款等方式进行融资。为了推动农村金融的发展，世界上许多国家对农村“三权”抵押融资进行了实践，其中一些发达国家的农村抵押融资主要集中在土地抵押上（曹跃群，何涛，2011）。近年来，国内外许多学者通过对国外农村产权资产抵押融资实践案例的研究得出相关结论。Pal（2002）通过构建计量模型分析得出结论：由于非正规金融机构贷款程序更加方便快捷，农村地区非正规金融机构贷款更加普遍。Miller（2004）通过总结前人的成果，发现农业的脆弱性以及有关法律的约束等会带来缺乏可利用的贷款抵押物等农村金融市场发展所面临的挑战。Erica Field（2006）认为土地是良好的融资抵押物，但是由于缺少一些正式的产权证明，导致农村融资难问题依旧存在。在我国，韩立达（2009）、慧献波（2013）、陈怡（2015）等学者都通过对美国等发达国家农地金融制度的研究，总结出一些对我国发展农村产权资产抵押融资的相关启示。通过前人的研究，发现德国、美国以及日本在农村产权抵押融资上较为成熟，本文将进一步比较上述国家的农村金融相关制度，比较其共同点与差异，总结发达国家农村产权抵押融资制度有关经验。

二、发达国家农村产权抵押融资的制度结构

发达国家历年高度重视农村产权抵押融资问题，这里选择美国、德国、日本三个发达国家农村产权抵押融资制度结构进行重点考察。

（一）德国农村产权抵押融资：“自下而上”的组织机构体系

德国是最早发展农村金融业的国家，也是最早开始研究农村产权抵押贷款的国家。18世纪下半叶，德国战乱频发，加上农村民间高利贷活动盛行，德国农业生产资金严重不足，农业经济发展陷入危机。为了振兴农业，德国成立当时的农村土地抵押信用合作社，政府通过授权合作社以有借款意愿的大地主阶层等合作社成员所拥有的土地为担保在证券市场上发行土地债券，将发行债券所获得的利息再转借给合作社成员，有效缓解了合作社成员生产资金不足的问题。到19世纪初期，德国进行了农村土地改革运动，逐步消灭农村的大地主阶级，土地抵押信用合作社的性质和宗旨也随之发生改变，普通农民成为合作社的主体，土地抵押信用合作社成为服务德国农业经济发展的金融机构。

德国农村产权抵押金融制度采用土地抵押信用合作制度，主要是土地抵押信用合作社结合土地银行的模式，组织机构具有“自下而上”的特点，即先由普通农民或地主等有意愿通过土地抵押进行贷款融资的农村土地所有者以自发的形式组成土地抵押信用合作社，然而“向上”纵向发展成立联合合作银行。

在贷款程序上，需要贷款的合作社社员先填写借款申请书，在贷款申请书上注明贷款额、贷款用途、贷款期限以及抵押土地的位置和面积，然后将土地所有权证书与申请书一同提交合作社，经合作社对土地进行评估和股价后，核定贷款额，然后与社员签订贷款协议。通常情况下，德国土地所有权抵押贷款的贷款额为所抵押土地价值的三分之一至二分之一，贷款期限为10～60年，采用分期还本付息的方式，每年一次，还款部分包括当年利息和摊还本金，统称为常年金，其金额在贷款初期较少，约占贷款额的0.5%，以后逐渐增加百分比。合作社征收约0.25%的贷款额作为营业费用，公积金约占贷款额的0.25%。

（二）美国农村产权抵押融资：“自上而下”的组织机构体系

美国农村土地产权以私有制为主体，农民私有土地占58%以上，农民享有的土地产权较为完整。20世纪初期，美国面临以农产品数量过剩为主要特征的农业危机，严重影响当时美国农村经济的发展。农业危机的频发表明当时美国单纯的市场机制并不能有效缓解危机，相关的政府干预十分必要。为了高效利用农民所拥有的土地产权开展融资活动，为农业发展提供信贷资金支持与金融服务，作为美国政府调控农业信贷体系的机构——美国联邦土地银行应运而生。

美国农业金融制度是效仿德国土地抵押信用合作社模式而建立的，以联邦土地银行为主要载体，组织机构体系具有“自上而下”的特点，将全国分为12个农业信用地区，由美国政府出资在每个信用地区内设立一个联邦土地银行，和中央土地银行共同组成联邦信用管理局，在此基础上政府引导农民在各区成立联邦土地合作社。

美国的农村产权抵押贷款在操作流程上，农户借款时先向联邦土地合作社提交贷款申请书，并提交土地所有权证书作为抵押品，合作社经对土地进行审核股价后若同意贷款申请，在申请书上签字后将文件提交给本区的联邦土地银行；联邦土地银行审核同意后，收存申请书和抵押证件，将贷款由合作社转贷各农户。美国农村产权抵押贷款最高额度由土地评估价值的50%逐渐上升至65%左右；联邦土地银行根据借款人的还款能力、贷款用途等决定贷款期限，贷款期限一般在5～30年，有的长达40年。为了减轻借款农民的还贷压力，美国允许农村土地抵押贷款有多种还款方式，如分期偿还法、到期一次性偿还法、变动偿还法，任意偿还法等。

（三）日本农村产权抵押融资：立体化、多层次的组织机构体系

同世界上许多资本主义国家一样，日本的农村土地产权也经历了从地主所有逐渐过渡到普通农民所有的过程。1896年，日本建立劝业银行，主要对农民租用或购买土地、开垦荒山荒地以及大型水利工程建设项目等业务进行融资。另一家国营土地金融机构农工银行主要负责对小规模农业生产提供信贷支持。1944年，劝业银行与农工银行进行业务合并，变为了普通商业银行，农村土地融资服务转为由新成立的农林渔业金库提供，农林渔业金库成为日本的国家土地银行。二战后为了避免造成土地集中的局面，日本颁布并实施了《农村协同组合法》，形成以农协系统的合作金融、政府财政支持的政策性金融以及一般商业金融组成的日本农村金融体系，其中合作金融占主要地位。

日本农业金融组织不是一个专门的机构，而是依附农村协同组合（简称“农协”）的一个完整的系统，由基层农协、农业信用联合会以及农林中央金库构成。农村协同组合是日本合作金融体系的基层组织，由农民入股登记成立，直接与农民会员发生信贷关系，农协贷款不以盈利为目的，会员不用担保，国家对农协贷款给予利率补贴，贷款利率较低。农业信用联合会（简称“信农联”）是专门经营信用业务的机构，接受所属农协的入股或存款，用存贷款业务调节农协之间的资金余缺，同时满足农业有关的融资需求，在农业协同组合与农林中央金库间起承上启下的作用。农林中央金库是农协合作金融系统的最高机构， 它的主要职能是协调信农联的资金运动，并按照国家相应的法令法规营运资金， 同时负责向信农联提供信息咨询等有关服务， 指导信农联的工作。农林中央金库经国家批准，以信农联、农协会员的土地所有权等农村产权做为担保发行农村债券筹集资金，加上信农联上存的资金作为其主要资金来源，满足会员的融资需要。

日本在开展农村产权抵押融资时，基层农协直接与农民发生信贷关系。农协的会员在在申请贷款时无需提供担保，向农协贷款；农林中央金库贷款给农业信用联合会，农业信用联合会贷款给农协，农协再贷款给农民会员。日本的农村产权抵押贷款资金用途不限于农业生产，还包括了非农业投资甚至消费性房屋建设以及耐用消费品购买等；利息采取固定利息，再贷款期限内只支付利息，本金到期还复；贷款人还可以申请减息，由政府补偿。

三、德国、美国、日本农村产权抵押融资制度的比较

（一）德国、美国、日本农村产权抵押融资制度的共性分析

1.均构建了专业性农地金融机构体系

为开展农村产权抵押融资，德国、美国、日本都成立了专门的农地金融机构。德国成立了土地抵押信用合作社；美国建立了联邦土地银行；日本建立了农林渔业金库。上述三个国家还构建了由基层合作社和大型土地银行構成的较为完整的农村产权金融组织体系：德国“自下而上”地成立农村抵押信用合作社以及联合合作银行，构成本国的农村产权抵押组织体系；美国先由政府出资建立联邦土地银行，然后“自上而下”地在政府引导下建立联邦土地合作社；日本的农业金融组织依附于农业协同组合，由基层农协、农业信用联合会以及农林中央金库构成一个完整的组织系统。

2.通过证券化手段拓宽农村贷款资金来源

土地债券化是德国、美国农村产权抵押融资的重要特征，相关的农村金融机构通过农民的土地所有权作为担保在资本市场上发行土地债券进行融资，为本国的农村产权抵押贷款提供重要的资金来源。在日本，政府允许国家土地银行农林渔业金库发行10倍股金数额的债券，以此来增强国家土地银行资金供给的实力，更好地推动日本本国农村产权抵押融资活动的开展。由此可见，发售土地债券等证券化融资方式为上述三个国家顺利开展农村抵押融资提供了更为充足的资金来源支持。

3.均建立了农村抵押贷款相关法律体系

德国、美国以及日本都非常重视农村产权抵押融资相关制度以及法律法规的建设。德国在成立土地产权抵押贷款机构之前，制定了如《抵押权及破产令》、《抵押权法令》等相关法律，规定具有贷款意愿的土地所有者可以联合起来组建合作社，以及出台了《德意志农业地产抵押银行法》《德国担保法》等法律赋予了德国农村土地的抵押权，并对德国土地抵押信用合作社等相关金融机构的权利和义务作出相关规定；美国为明确农村抵押贷款构建机制而制定了《联邦农业信贷法》，还有《联邦农业法》、《农业信用法》对美国农村抵押融资的具体操作方式进行规范与约束；日本政府也制定了《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等农村合作金融有关法律法规，保护农村产权抵押融资参与农民的合法权益。

4.均设立了良好土地登记及地籍管理制度

德国、美国和日本在土地产权方面都设立了相应的管理制度。德国相关制度规定农民在提交土地所有权证明以申请抵押贷款时，需要说明所抵押土地的位置、面积等基本信息，还安排专门的人员对土地价值进行评估；美国土地登记制度规定，除少数未开发的区域外，所有农村土地开发均要符合政府土地规划的要求，并在政府部门详细登记每块农地的权属、面积、用途等基本信息，土地所有者以土地产权抵押向金融机构借款时，需要提供合法的土地所有权证并作详细的抵押登记，同时设有专门的人员对抵押土地估价；日本也有相应的制度对作为抵押品的土地相应的登记管理以及估价方式做规定，要求农民在进行产权抵押贷款申请时提交土地等有关抵押品的基本信息以及可能带来收益的估算，便于相关部门更好地进行相关产权的估价。

5.均获得了政府的扶持

德国、美国和日本在推行农村产权抵押融资过程中，都获得了政府的支持。德国政府为农村土地抵押信用合作社发行土地债券提供信用担保；美国政府1916年通过在资本市场上购买土地银行股票的形式扶持建立了联邦土地银行，为农村融资相关的领域提供长期的信贷资金支持与服务；日本更是“政府主导型”农村金融体系，在日本农村金融体系运行过程中，政府对相关金融组织提供财政支持，对农村贷款融资活动提供各种补贴，为推动日本农村产权抵押融资创造了宽松的环境。