综合管廊建设PPP模式推进建议

■ 胡 蝶 余宏亮 黄金艳

自2015 年以来，国务院连续发文推进城市地下综合管廊建设，住房和城乡建设部、工信部、原国家安监总局等多个国家部委合力推动建设实施工作。综合管廊在我国出现了井喷式的建设高潮，全国25个试点城市，2018年短期规划中拟建里程达1108.6公里。我国目前综合管廊建设正呈现出一片欣欣向荣的景象，PPP模式在政府推动下已成为综合管廊建设主流模式。截至2019年2月，据财政部PPP项目库数据，我国全国各地推行的综合管廊PPP项目共216个。

一、综合管廊PPP项目现状分析

（一）综合管廊PPP项目实施

笔者参考财政部发布的PPP项目操作指南，在收集整理财政部PPP项目库中收入的216个综合管廊PPP项目信息数据的基础上，按项目实施阶段划分这些项目：处于执行阶段的项目有89个，约占41%，说明这部分综合管廊PPP项目建设前期准备工作，如项目资金到位情况等完成度较好，有较强的建设必要性并能够顺利通过物有所值评价，建设过程中各方参与度高，进展顺利；处于识别阶段的项目数量也较为可观，有64个，占总数30%；处于采购阶段的项目有45个，占31%；处于准备阶段的项目有18个，仅占8%，具体数据如图1所示。

我国内地31个省市区综合管廊 PPP项目分类图

（二）综合管廊PPP项目运作方式

从全国各省市综合管廊PPP项目实施情况统计分析看，除去还处在识别阶段的 64个项目外，处于其它三阶段的项目共有152个，其中采用 BOT 模式的项目为130个，占项目总数的86%；采用 TOT+BOT 模式的项目有4个，占项目总数的3%；采用TOT模式的项目仅3个，其余项目采用 ROT 等其它运作模式，具体数据如表1所示。BOT和BOO模式主要针对新建项目，BOT模式是目前在PPP项目中应用最广泛的一种运作方式，一方面，BOT模式既能保证社会资本方的利益，又能引入市场机制使其发挥作用，提高项目的运作效率；另一方面，BOT为政府提供了有效的干预途径，在项目前期的立项、招标、谈判三个阶段，政府拥有绝对的控制权，从而确保项目的社会利益。而当特许期结束时，该设施的经营权由社会资本方转移给政府，由政府指定专业部门进行经营管理。BOO模式与BOT 模式最大的区别在于资产所有权的归属不同，BOT项目的所有权始终在国家，基础设施为国家独有，社会资本方只拥有一定期限的经营权，而BOO项目的所有权不再交还给国家。TOT模式和ROT模式主要是针对存量项目采取的合作模式，这两种模式所涉及的依旧是经营权的转让，只是对象不同。除此之外，TOT+BOT模式包容了新建项目与存量项目，因为TOT模式的运用一般是为了BOT 模式的顺利进行，大部分情况下，政府会将TOT和BOT 两个项目打包共同运作。这三种模式相对来说应用较少，存在较大的开发空间，在综合管廊PPP项目中采用这三种模式运营的项目仅占5%。

表1 综合管廊PPP项目运作方式

（三）综合管廊PPP项目回报机制

对全国各省市综合管廊PPP项目实施情况进行数据统计，从项目回报机制情况看，除去项目数据缺失的26个项目，在数据完整的190个项目中，采用可行性缺口补助方式的项目有156个，占项目总数的72%；采用政府付费的项目有20个，占9%；采用使用者付费的项目仅有 14个，占7%；如表2所示。政府付费主要针对一些不具备收益性的项目，在项目运营补贴期间，由政府直接付费购买公共产品和服务，并通过寻求社会资本合作进行分期支付，缓解政府资金压力。使用者付费主要针对一些具有一定收益性的项目，在此类项目中，直接付费购买并使用公众产品和服务的是最终消费用户（如社会大众等），项目公司利用经营收入来回收成本并获得利润。可行性缺口补助则是处于政府付费和使用者付费之间的一种折中选择，当使用者付费的收益不足以使社会资本方回收成本并获得合理回报时，项目公司需要政府给予相应的经济补助，补助形式主要有投资补助和价格补贴两种。

表2 综合管廊 PPP项目回报机制

（四）综合管廊PPP项目合作期限

从我国内地31个省市综合管廊PPP 项目统计数据看，除去数据缺失的38个项目，合作期限为10～20年的项目有66个，占项目总数的31%；合作期限为21～30年的项目有107个，占50%；合作期限为31～40年的项目有5个，占2%，如表3所示。在PPP模式下政府和社会资本方形成了利益共同体，政府为了减小自身的财政压力，会通过给予项目公司特殊经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和有效运营；而社会资本方通过与政府合作，进行同样的资金技术投入，可以降低自身的投资风险。在PPP模式的实际应用中，大多数项目合作期限都是合理的，符合项目的技术生命周期与经济生命周期规定，能有效地创造收益。

表3 综合管廊 PPP项目合作期限

（五）综合管廊PPP项目社会资本采购方式

从我国内地31个省市综合管廊 PPP 项目社会资本采购方式统计情况看，处于采购阶段和执行阶段的项目共有134个，除去数据缺失的16个项目，在剩余的118个项目中，采用公开招标方式的项目有98个，占项目总数的 83%；采用竞争性磋商方式的项目有17个，占项目总数的15%；采用单一来源采购的项目有2个，采用竞争性谈判的项目只有一个，共占项目总数的2%，如表4所示。公开招标是社会资本采购的主要方式，由于其竞争性和开放性，招标方能够在最大范围限度内选择最合适的投标方，但缺点在于投标人数众多，审查时间长费用高。而对于专业性强、技术复杂且潜在供应商数量少的项目，则更适合其他方式。我国地下综合管廊建设技术相对成熟，因此更多地采用公开招标方式。

表4 综合管廊PPP项目社会资本采购方式

二、综合管廊PPP项目推行现存问题

（一） 综合管廊PPP项目进展缓慢

自1958年我国在北京建成第一条地下综合管廊以来，政府就开始逐步推行综合管廊的建设，只是综合管廊建设存在投资额巨大，政府财政压力大等问题，一直是管廊建设推行进程上的阻碍，而PPP模式的应用能够解决这一系列问题。自2015年以来，国务院就多次强调在综合管廊建设中采用PPP模式，但目前我国综合管廊PPP项目数量仍然偏少，以财政部PPP项目库的数据来看，处在识别阶段的项目多达30%，这意味着城市地下综合管廊的建设仍存在较大可开发空间被浪费闲置，迟迟无法动工并投入使用，不符合我国大力发展综合管廊的期许。究其原因，首先，参与综合管廊PPP项目的企业虽然拥有雄厚的资本与过硬的技术实力，但缺乏资本运作的经验，导致PPP项目进度缓慢，并在运营过程中困难重重。其次，在PPP项目中，政府方重点考虑的是项目所能带来的社会效益，而从社会资本方的角度看，首要保证的是投资所能带来的回报与利润，两者目的的不统一导致了交接过程的不顺畅，其磨合过程也拖慢了项目进程。再次，PPP项目审批需跨部门协调，各部门之间的交接协调程序繁琐，也导致项目进度缓慢。

（二）PPP运作模式比较单一

我国86%的综合管廊PPP项目运作模式是BOT模式，主要是针对新建项目。采用 TOT 模式和ROT 模式的项目仅占3%，对于现有的存量项目转化力度不够，导致仍有较多综合管廊的资金负担大甚至发生闲置现象，极大地浪费了资源，不能实现投资的良性循环。其实相较于新建PPP项目，存量项目也拥有很多优势，对于社会资本方来说，存量项目由于经过长期稳定的运营，市场风险更小；对于政府来说，存量项目数据清晰透明，运营管理体系成熟可控，能够拥有更强的话语权。国家发改委也多次发文鼓励融资平台公司优先将存量项目转化为PPP项目，盘活城市基础设施存量资产，从而实现资金良性循环。

（三）项目回报机制缺乏使用者付费

在综合管廊PPP项目中，只有7%的项目能真正利用使用者付费来收回成本与获利，绝大多数项目使用可行性缺口补助和政府付费，过度依靠政府的财政资金与补贴优惠政策，造成政府仍负有一定的财政压力，而没有设法去开发使用者付费的潜力空间。虽然目前可行性缺口补助是PPP项目的主流回报机制，但部分项目仍是完全处于政府支持的基础下才得以建成，并没有真正利用社会资本方的力量，对于PPP项目的补贴已经超出了政府的财政承受能力，导致一些地方政府负债累累。对此，财政部对政府财政承受能力进行量化控制，规定“每一年度全部 PPP项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过10%”来遏制此种现象。

（四）管廊PPP项目技术规范和指导法规不完善

虽然国外的综合管廊建设已有100多年的历史，技术法规已趋成熟，但我国的综合管廊建设只有60余年，研究实践经验远远不足。对于综合管廊建设本身，建设技术工作就较为复杂，而相较于传统模式，PPP模式的流程更为繁琐。在建设技术本身就不成熟时，政府和社会资本方都无法完全把控项目建设进程，导致拖长项目建设周期，不断涌现新的问题，甚至导致烂尾工程，因此需要完善的技术规范和操作指南来指导施工。

三、综合管廊PPP项目推行建议

（一）加快综合管廊PPP项目前期准备工作

首先，政府在进行项目招标之前，需成立项目公司，做好项目的可行性研究、立项规划和社评等前期准备工作，在确定社会资本之后，将项目公司交接给建设单位，由其完成后续投资建设和运营管理工作。其次，各地开发银行和综合管廊行业主管部门对综合管廊基本建设程序进行审批，做好项目可行性研究工作，然后交由财务部门对PPP项目进行物有所值评价和财务承受能力评价及项目入库等，相关各部门之间流畅的统筹协调工作，是缩短评审流程与加快推进PPP项目的关键所在。最后，选择具有过硬的技术实力和丰富的资本运作经验的社会资本合作方，专业的人做专业的事，确保项目顺利进行。

（二）创新PPP项目的运作模式

在进行综合管廊PPP项目建设前，优先选择将现有的综合管廊存量项目转化为PPP模式，即优先选择TOT模式与ROT模式，避免现有资源的闲置浪费和多余资金的投入。由于综合管廊建设巨大的资金投入以及漫长的资金回收期，对于社会资本方也是较大的负担，可以选择将一些如道路和管廊打包建设的项目分割开来，道路建设采用传统建设模式，而只将管廊进行PPP模式运作，减轻社会资本方的资金负担，保证PPP项目顺利进行。

（三）探索多样化PPP项目回报机制

对于基础的收益部分，制定相应标准，如确定合理的投资收益率，既不影响管廊建设的社会效益，又能给予投资合理回报以调动投资者积极性，比如确定入廊收费标准，避免入廊单位交费混乱，权益不清；挖掘PPP项目的可盈利空间，如针对入廊单位的个性化服务；提高管廊运作效率，增强社会大众使用舒适感，从而收取相对以往较高的使用费，以此来获取收益，当然，收取费用不宜过高。

（四）完善管廊PPP项目技术规范和指导法规

政府部门应加大综合管廊相关技术的研发投入，汇总分析PPP项目的经验与教训，加深对PPP项目的认识，并尽快完善综合管廊技术规范和标准开发流程指南，让操作人员有法可依、有据可循。