中央银行预算独立性的模式构想

杨金日

从国际经验看，实行独立的财务预算管理体制是中央银行保持独立性的标志之一。中国人民银行自2006年实行部门预算模式，但与独立财务预算管理体制差距甚远。有必要借鉴国外央行先进的独立预算管理体制，实施适合中国人民銀行的独立预算管理体制。 

国外中央银行独立预算管理的模式 

美国联邦储备体系的财务预算制度

机构基本情况。美国联邦储备体系（以下简称“美联储”）负责履行美国的中央银行职责，由位于华盛顿特区的联储理事会、12家储备银行和联邦公开市场委员会组成。美联储于1913年创建，隶属于美国国会，对国会负责。1951年，美联储与财政部签订了《美联储—财政部协议》，标志着美联储彻底脱离了财政部的控制，开始实行独立的货币政策和财务管理。

预算编制情况。美联储向国会负责， 实行由双年度预算和4年总体财务规划两部分组成的财务预算管理方式。其财务预算分为三个独立的部分：美联储理事会预算、联邦储备银行预算和货币预算。

预算执行情况。根据规定，美联储在预算执行中允许根据业务需要自主决定各项收支。同时，美联储十分注重成本控制，2004～2013年其总费用支出年均增长4.9%（经通胀调整后年均增长2.4%）， 这主要得益于预算监控技术的运用。

预算监督情况。美联储接受国会监督，采用多级财务审计和检查体系。一是每家联邦储备银行设有一名专职财务审计人员，在总审计师的领导下，直接向理事会报告;二是“联邦储备银行业务及支付系统部”代表美联储理事会定期对每家联邦储备银行的财务状况进行审计;三是联邦储备银行的年度财务报告由独立的外部审计师进行审计;四是美联储内部设有相对独立的“总监察办公室”，其中设有专职独立审计人员，每年负责对美联储财务报告的公正性和合规性进行审查和确认;五是根据1978年《联邦储备银行审计法》，“会计总署”可对美联储的大部分业务进行专项审计。

德意志联邦银行的财务预算制度

机构基本情况。德意志联邦银行是德国的中央银行，成立于1948年。根据《德意志联邦银行法》，其不受总理领导、政府监督以及议会的控制，而是依法享有完全的自主权。德意志联邦银行与联邦政府不存在行政上的隶属关系，其最高决策机构是中央银行理事会，执行机构是执行理事会。联邦政府在任何时候都无权向联邦银行发布命令。

预算编制情况。德意志联邦银行的年度预算由中央银行政策委员会审批和控制，德国财政部不核批其财务预算，也不对其进行财务检查。每年年初，德意志联邦银行的分支机构分别编制年度财务预算，逐级汇总上报总部。预算主要用于内部财务管理，并非强制执行。

预算执行情况。各级机构的费用开支自主管理，据实列支。费用开支只要遵循有关会计准则和法律规定，符合中央银行政策委员会制定的基本原则，能够做出合理解释，即便超出预算，都可以得到认可。

预算监督情况。德意志联邦银行不需经政府监督，只是由一名到两名管理委员会任命的独立审计师来审计其年度会计报告。

日本银行的财务预算制度

机构基本情况。日本银行为日本的中央银行，资本的55%由政府出资，剩余资本由民间出资者提供，但民间出资者对日本银行的决策基本没有影响。其最高决策机构是日本银行政策委员会，在委员会的七名委员中，有大藏省（财政部）和经济企划厅代表各一人，但他们无表决权。日本银行业务费用独立性强，不依赖财政拨款。

预算编制情况。日本银行在每个财政年度开始前，参照上年度基数，结合本年度业务发展的实际需要编制年度费用预算，上报大藏省审批。预算计划调整也需报大藏省批准。

预算执行情况。根据规定，在预算执行过程中，费用预算中的中、小科目指标之间的相互调剂，经日本银行政策委员会批准执行。但涉及八个预算大科目指标之间的调剂，必须事先经大藏省审批。

预算监督情况。日本银行的外部监督主要是日本大藏省，日本首相或大藏省部长均可要求日本银行执行审计师检查日本银行的财务预算执行情况。

中国人民银行部门预算的管理模式及不足之处 

自2006年以来，人民银行实行部门预算管理模式。部门预算是由政府各组成机构和部门编制的、反映部门在预算年度内所有收入与支出、经财政部门审核人大审议批准后执行的预算，包括基本收支预算、项目支出预算和政府采购预算。

同其他部委相比，人民银行作为我国中央银行，财务体制和业务收支等方面具有特殊性：一是仅含费用支出预算。当前人民银行部门预算编制范围相比其他部委较小，仅包括各项费用支出，不包括业务性收支;二是资金实行指标管理。现行人民银行预算实行的是指标管理，即财政部对人民银行的费用实行指标控制，并不核拨资金，而是在规定的指标范围内以收抵支。

部门预算管理模式的不足之处

部门预算制度存在自身缺陷。部门预算管理注重对预算支出的刚性控制，虽然编制部门预算要求针对未来的业务发展等进行预测并估计各种可能性，同时制定相应的对策，但对业务的弹性变化关注不够。部门预算对费用指标的刚性控制和人民银行履行职能对资金需求的不可控性存在突出矛盾，在现实中人民银行为了保证预算指标不突破而导致一些业务不能有效开展。

内部财务预算管理水平不高。人民银行预算编制流程不统一，编制方法落后， 对于经济发展和由此带来的业务变动，基本由会计部门独立测算，科学性和准确性难以保障，对于基本支出，习惯于按基数法测定，不考虑支出标准的变化，对于项目支出，习惯于占用指标，不考虑资金效率。此外，对预算的绩效管理只在个别项目实施，绩效评价流于形式。

财务预算管理的独立性有所弱化。独立的财务预算管理制度，从根本上来说是为了保证人民银行在履职过程中免于受到来自于外部的干预。从实践情况看，人民银行财务预算的独立性目前体现并不充分。2006年之前，人民银行实施的是全面的财务收支预算管理，每年对全部的财务收支项目进行测算，编制财务收支计划， 报财政部核批。2006年，按财政部要求， 人民银行开始试行部门预算管理，只对基本支出、项目支出编制预算。年度预算经财政部核准批复后执行，执行过程中各项指标既不能突破也不能相互调剂。

中国人民银行实行独立预算管理制度的必要性 

独立预算管理模式的内涵及特征

中央银行预算管理体制是一系列涉及预算编制、控制、执行、监督等过程的整套制度设计和安排，是财务管理的核心。从各发达国家中央银行财务预算管理经验看，运行顺畅、管控有效的独立预算管理体制的建立应符合以下要求：

财务的独立性。即经济上的独立性， 有可供独立支配的财务来源，有权自行制定和实施自己的年度预算，在财务收支上不受国家财政所左右。

编制的规范性和准确性。有一整套集原则性、政策性、规范性有机结合的预算编制制度规范，预算编制能真实反映财务需求，编制科学、准确，质量较高。

执行的严肃性和灵活性。有确保预算遵照执行的支出控制制度和应对宏观经济环境与政策变化的适度支出自由裁量权， 通过这种科学的机制设置，使预算执行的严肃性、灵活性有机地统一起来。

监督的有效性。有相对独立的内外部审计检查机构和预算编制、执行、监督相分离的权力制衡机制，能最大限度地发挥审计监督的职能效力。

人民银行实行独立预算管理制度的必要性

人民银行机构性质的内在要求。人民银行是国务院领导下执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能部门，既是我国的中央银行，又有金融管理机关的性质。作为发行的银行、国家的银行和银行的银行，人民银行要根据经济、金融形势灵活运营，各项财务收入和支出事先难以准确预计，因此，人民银行财务预算必须相对独立，使人民银行从营利性活动中解脱出来，成为一个非营利的机构。人民银行财务预算既独立于政府财政，又独立于商业银行和其他金融机构，有利于人民银行掌握金融业务活动情况，并以此反映整个国民经济资金的运动态势，为人民银行行使职能提供充足的资金保障。

有效实施货币政策的前提。独立的财务预算制度是人民银行独立自主地运用各种货币政策工具执行货币政策的重要基础条件。从国际上看，中央银行的财务独立性普遍被强调。一般说来，各国中央银行法律在规定其政策独立性的同时，也明确了保持财务独立性的措施，保证中央银行有充足的收入覆盖运营成本，避免因为财政预算约束央行政策行为等，使中央银行免受外部的过度影响和压力，有效实施货币政策。

提高预算管理水平的需要。人民银行的业务比较特殊，承担发行货币、经理国库、支付清算、维护金融稳定、制定货币和执行政策等职能，只有根据业务类别特点，独立设置预算科目，独立制定费用标准，才能提高预算编制的科学性和预算执行的有效性。另外，当前我国正处于经济转轨期，全球金融危机的影响尚未消散， 人民银行某些项目支出可能无法准确测算，而独立的财务预算模式可以适应人民银行业务发展的变化适时调整预算。

中国人民银行独立预算管理的模式构想 

人民银行独立预算管理的组织机制

组织架构。建立健全统筹全行的财务预算管理的专门机构，负责财务预算管理工作的统一领导、集中管理和组织实施。分设财务预算决策机构（预算管理委员会）、财务预算工作机构（会计财务部门）和财务预算执行机构（各业务部门）。

职责分工。财务预算决策机构负责审批和控制人民银行年度预算，确定年度预算目标，组织和协调预算编制、审批预算草案，分解下达预算指标等。财务预算工作机构负责对各部门的预算草案进行审查、评价和汇总，接受业务部门预算调整申请并提出建议，负责预算执行结果的考核与分析，提交预算绩效评估报告。财务预算执行机构负责本部门的预算编制，严格执行本部门预算和差异分析，并提出预算调整申请等。

人民银行独立预算管理的实施流程

预算编制与审批。各业务部门根据对业务量和资金需求的预测，编制预算计划报会计财务部门。会计财务部门审核各部门预算，对不符合战略规划和超出预算目标范围的预算措施提出修改意见并退回业务部门修改，最终整理汇总报本级预算决策机构审批。本级预算决策机构审议通过后，由会计财务部门逐级汇总报总行预算决策机构审批。

预算执行。借鉴德国央行的成本控制管理体系，可通过设立成本中心和控制中心提升預算的执行力和约束力。由业务部门承担成本中心的职责，执行具体的费用支出项目，在每项开支之前，按照核定的预算指标，合理安排好预算资金，及时掌握资金使用进度，控制成本支出。会计财务部门作为控制中心统一把关，审查各业务部门的预算开支，保证每一笔费用都符合战略规划和预算目标，并在指标范围内正确列支。

预算评价与监督。逐步建立起集“目标、监控、评价、考核”于一体的财务预算绩效评价体系。实施预算执行的跟踪监控，定期采集和汇总分析，实时监督，防止出现偏差;及时对财务预算资金进行绩效评价，从预算的编制、执行及其结果等环节科学设置绩效评价指标;遵循目标性和可控性原则，按照预算目标的完成情况，对负责预算执行的部门进行考核，确定考核结果和奖惩方案。

推动人民银行独立预算管理的相关建议

健全会计财务法规。完善现行的《中国人民银行法》和人民银行的会计、财务制度，根据人民银行的特殊职能，对现行财务预算支出科目进行调整，进一步明确人民银行会计科目列支种类和费用核算范围，强化人民银行财务预算管理，发挥预算引领作用。

增强预算的独立性和供给弹性。根据人民银行职能的“双重”性，实行“差异化”财务预算管理模式。一是对其行政管理职能，实行部门预算管理，即将基本支出纳入部门预算管理。如对于人员经费等基本支出可采用建立定员定额标准体系的方法，进一步提高预算编制的精确性和执行的准确性。二是对其履职业务职能，实行“弹性”预算管理，即由财政部对项目支出实行总量控制，赋予人民银行对项目支出内部指标结构的独立自主调整权限。其中，对项目支出中的基建类支出指标可留存和滚动安排，行政事业类支出账户之间可根据工作安排和业务量变化相互调整使用。

提高预算管理水平。一是健全预算编制程序。实行五年、三年和一年的长、中、短相结合的预算模式，确保预算的稳定性和连续性。二是优化预算管理体制。开展预算标准化建设工作，根据费用的不同性质，分别采取零基预算、定额预算或基数加增长的方式，提高预算管理科学化、精细化、规范化水平。三是开展预算绩效管理。制定预算绩效管理办法，建立预算绩效评价指标体系，全面跟踪预算绩效目标的实行情况。

完善内外部监督机制。一是完善自上而下的内部监督约束机制，建议在人民银行中心支行以上机构恢复设置总会计师职务，推行会计主管委派制，以此强化落实内部监督。二是借鉴国外央行审计独立的模式，采取由上一级人民银行派驻审计的方式，强化审计监督和风险控制。同时， 不断加大预算公开力度，提高预算透明度，进一步提高对人民银行预算执行的外部监督与约束。

（作者单位：中国人民银行永州市中心支行）