新型城镇化中城镇低效用地再开发初探

李体明

摘 要：随着我国社会经济和新型城镇化建设的快速发展，我国的城镇存量建设用地也存在非常严重的低效利用问题。城镇低效用地的成因主要是由于政府、企业、市场及历史遗留等方面的因素造成的。在归纳城镇低效用地再开发利用方式的基础上，提出了再开发的路径建议。

关键词：城镇低效用地;再开发路径;存量用地

改革开放以来，随着我国社会经济和新型城镇化建设的快速发展，地方政府通过低廉的征地成本获取高额的土地红利的同时，也造成了农用地资源大量的流失。与此同时我国的城镇存量建设用地也存在非常严重的低效利用问题。为此，推进新型城镇化中城镇低效用地再开发势在必行。

1.城镇低效用地的概念界定

城镇低效用地是指在土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围内，不符合现行规划用途、布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇存量建设用地，包括旧村庄、旧厂矿、旧城镇、已拆或违章建设用地等。

对于城镇低效用的概念界定，可以从三个方面进行理解：首先，从土地的利用现状上来看，城镇低效用地是城镇存量的建设用地。其次，从城镇低效用地認定来看，主要包括不符合相关政策要求的产业用地、布局散乱且设施落后的三旧用地（旧城镇、旧厂房、旧村居）以及不符合土地利用总体规划已确定为建设用地的历史遗留建设用地。最后，由于土地类型不一样以及各个地区的经济社会发展水平不一样，所以应该根据每个地区的实际情况和土地的类型来确定该地区的城镇低效用地范围。

2.城镇低效用地的原因

2.1 政府方面的原因

一方面政府将土地作为廉价资源吸引投资。是地方政府为了促进该地区的经济的增长而盲目将土地作为廉价的资源以吸引外来企业进行投资，由于政府缺少后期监督激励机制和一些企业资质不高，导致一些土地处于低效利用甚至闲置的状态。另一方面缺少合理规划。政府在城市开发建设之前缺少科学合理的土地规划，在一定程度上也导致了土地的低效利用。此外，由于城镇低效用地再开发的需要大量的资金，因此利用土地时政府也更愿意选择成本较低的农地转为建设用地而不是城镇低效用地的再开发。

2.2 企业方面的原因

主要有两方面的原因导致了城镇低效用地：一方面，由于政府对企业提供优惠的土地政策，所以企业在获取土地时只需要支付较低的出让金，导致企业过度囤积大量土地，造成土地资源的浪费。另一方面，由于企业自身经营不善，并且缺少政府有效的监督管理，造成企业经济效益并不能达到相关政策的规定，进而使得土地处于低效利用的状态。

2.3 市场方面的原因

土地作为一种经济资源，市场在其配置中起着决定性作用，并通过土地供求或土地价格实现对土地资源的配置。市场造成城镇低效用地主要表现在以下两方面：一是，土地是一种稀缺资源，市场对其需求是无限的，当土地或房地产投资投机性行为过度时，就会造成土地或房屋的空置，进而使土地资源得不到合理充分的利用。二是，当市场处于不景气时，易造成企业用地的低效利用。

2.4 历史遗留原因

一方面，是因为早期我国不成熟的土地管理和城市规划，导致城市建设的建筑密度和容积率较低所造成的城镇低效用地。另一方面我国一些土地是通过划拨方式无偿取得的，这使得土地权利人增加对土地的投入来提高土地的利用效率的积极性不高。

3.城镇低效用地再开发的原则

3.1 公平与效率兼顾原则

城镇低效用地再开发必须在保证公平的前提下，实现其效率的提升。这是因为城镇低效用地经过再开发其土地的经济价值得到了提升，只有将增值的收益在参与主体之间公平分配，才能使参与主体更好进行再开发，提高城镇低效用地的效率。

3.2 公众参与原则

广泛的公众参与将能调动市场资金进行再开发，从而解决传统政府主导的再开发方式给政府带来的巨大的财政压力。具体可以表现为强化公众参与意识，通过市场激励机制，调动政府、企业和原土地使用权人共同参与再开发。

3.3 因地制宜原则

因地制宜原则就是在城镇低效用地再开发过程中，根据不同的地区，不同的再开发对象，确定参与主体之间的关系，进而实现土地高效利用。因为，由于各地区的经济发展状况不一，城镇低效用地的土地用途不同以及再开发过程中参与主体也不相尽同，这就决定了需要进行因地制宜才能保障城镇低效用再开发顺利进行。

4.城镇低效用地再开发利用方式

4.1 强度挖潜型

这种方式是指在土地权属和土地使用性质不发生改变的情况下，土地权利人通过提高低效用地的土地容积率和建筑面积，或者通过增加资金、技术等投资使得单位土地面积的产出效益得到提高，从而实现土地利用效率的提升。这种再开发方式主要用于对低效工业用地的再开发。

4.2 用途改变型

这种方式是指为了实现土地的最佳利用，将土地的使用性质即土地的用途发生了变化，土地上建筑物功能也随之改变，但建筑物的结构可以发生改变或者不发生改变的方式。这种对低效用地用途改变的再开发，可以通过政府收购也可以原土地权利人自行开发。但是当原土地权利人进行自行开发时，一般会按政策的规定补签土地使用权出让合同或对原有的合同补充协议，并且缴纳土地出让金和办理土地用途变更手续。

4.3 功能改变型

改变部分或全部建筑物使用功能，但不改变建筑物的原主体结构、土地使用权的权利主体以及其使用期限，并应满足规划国土、环境保护、建筑设计、城市管理、消防安全等规范要求。在一般情况下不能增加建筑面积，但为完善其使用功能需要加建附属设施，应按规定取得许可并补交地价。这在节约了再开发的成本，使得原有的土地和建筑得到最大化的利用。

4.4 保护改造型

该种再开发方式是以一种维护的方法進行土地的再开发利用。这种方式是指在土地产权关系、土地使用性质、建筑功能与主体结构均不发生改变的情况下，通过改善其基础设施、公共服务设施、消防设施、周围环境或者对既有建筑进行节能改造的一种方式。这种再开发方式在低成本情况下提高土地的利用效率。

4.5 拆除重建型

为了避免大拆大建造成新的资源浪费，只有在通过以上方式难以有效改善城镇低效用地时，可以通过拆除重建的再开发方式提高土地的利用效率。这种方式是指把原有土地上的建筑物全部拆除，按照规划要求重新进行开发建设。其建筑物结构发生改变，产权关系和土地性质可以发生变化或者不发生变化。

5.城镇低效用地再开发的路径

5.1 鼓励原土地使用权人自主开发

低效产业用地在开发不涉及改变土地用途等使用条件，可由原土地使用权人追加投资继续开发，或经所在地政府同意后办理土地转让、分割转让手续;不涉及改变土地用途，提高土地利用率、容积率的，可采取协议出让方式办理。因规划和产业布局需要，由所在地区政府（开发园区、平台）将原有企业搬迁到本区域范围内异地安置的，在符合现行产业用地供应条件的前提下，可通过协议方式完善土地置换手续;再开发后土地用途变更为科技研发用地，可采取协议出让方式办理。

5.2 整合利用分散边角土地

按照城乡规划不能单独开发利用的边角地、夹心地等零星地块，可以通过协议出让，归并到相邻的大宗地块进行整合利用，涉及新增建设用地，要依法办理用地手续。针对农村建设用地浪费严重，农村居民点多、分布广的现状，要大力开展与城乡建设用地增减挂钩为主要内容的农村土地整治。土地整治是缓解我国止地供需矛盾、提高土地综合利用效益的重要抓手，在实施过程中，要尊重农民意愿、注重统筹规划、整合涉农资金、引入社会参与、确保农民受益、保持农村持色，加快土地整治体制机制的创新，改革完善农村宅基地流转制度。

5.3 强化政府组织领导

为了确保低效用地再开发工作顺利、规范、有序进行，当地政府可以成立低效用地再开发工作领导小组，负责领导全区低效用地再开发工作。另外，发展改革、经信、财政、税务、环保、建设、规划、招投标中心等部门都要围绕各自职责做好工作，牢固树立“一盘棋”的思想，讲大局、讲合作，各司其职、相互支持、采取提前介入、并联审批等方式，提高审批效率和办理速度，共同推进城镇低效用地再开发。

[参考文献]

[1]王立彬.要正视中国土地问题的三个“难以为继”[J].南方农村，2011.

[2]余亦啸.城镇低效用地再开发研究[D].湖南农业大学，2015.

[3]唐健.城镇低效用地再开发政策分析[J].中国土地，2013.

（作者单位：郓城县自然资源和规划局，山东 郓城 274700）