“一城一策”：“因城施策”升级版

刘洪玉

【摘要】“一城一策”是落实“因城施策、分类指导”的重要策略，也是城市政府落实住房发展和市场稳定主体责任的工作方案。在城市相关试点过程中，会遇到住房基础数据缺乏、调控目标量化分解困难、政策工具对市场的影响规律还需探索等困难。需要打破“一城一策”就是放松调控的思维定势，为试点城市提供宽松的社会环境。

【关键词】住房市场 政府调控 “因城施策” “一城一策” 【中图分类号】F299.23 【文献标识码】A

中国房地产市场调控始于1998年。目前基本形成了以市场稳定为目标，以住房、土地、金融、财税政策和市场行为规制等为政策工具，中央政府“因城施策、分类指导”、地方政府“一城一策”主动作为的房地产市场调控体系。

房地产市场调控从2003年就要求“因地制宜、分别决策”，但因为同时要求“统一政策”，“分类指导”又难以落实，所以执行中往往演变成“一刀切”式调控，调控效果大打折扣，还常衍生出许多新问题。为此，2017年中央经济工作会议提出了“分清中央和地方事权，实行差别化调控”的新思路，2018年中央经济工作会议则进一步明确为“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”，即：允许城市间调控政策有差异，中央对城市调控目标设定和政策选择提供分类指导，城市承担调控主体责任并接受中央的监督检查和考核问责。2019年伊始，陆续有城市宣布在进行“一城一策”试点，一些城市开始对政策进行微调。

“一城一策”是落实“因城施策、分类指导”的重要策略，也是其“升级版”

从字面上来看，“一城一策”和“因城施策”都有因城因地制宜、实行差别化调控、防范“一刀切”式调控的意思，但从房地产市场调控发展历程，以及对历次调控效果的观察发现，中央政府和地方政府在房地产市场调控上的认知是有差异的，比如，中央政府一般更关心房地产市场带来的经济金融风险、社会稳定、民生改善和资源环境可持续等长期问题；地方政府则往往更关心经济增长、城市面貌改善、财税收入和卖地收入增加等短期问题。长短关系协调处理不好，调控的效果就会大打折扣。

由于房地產的不可移动性，房地产市场的需求主要是区域性的，所以通常说房地产市场是地区性市场。因为城市在经济发展状况、城市化发展水平、土地资源条件、人口规模和流动状况、区域经济地位和影响力等方面存在差异，所以不同城市房地产市场的特征会有很大不同。而我国幅员辽阔，东中西、沿海内地、一二三四线城市等的发展差异很大，这就决定了中国房地产市场的城市差异更大。很显然，用同样的标准去衡量每一个城市是不科学的。

“因城施策、分类指导”理论上可能很好地实现差异化调控，但现实中很难做到。因为“因城施策、分类指导”的调控策略，一是没有解决城市政府既是调控者、也是被调控者的双重角色问题，因为城市政府是该城市垄断土地开发和供给的最大开发商，调控可能导致其利益受损；二是中央政府制定调控政策，城市政府被动参与实施，难以结合本地实际情况制定新政策；三是“分类指导”难以实现，中央政府没有足够的指导能力，只能重点关注热点城市，其他城市在成为热点城市之前很难得到指导，因此也就难以防患于未然。

因此，“一城一策”既可以理解为中央政府的一个新的调控策略，也可以理解为城市政府在中央政府“因城施策、分类指导”下，结合本地情况制定的城市房地产市场平稳健康发展长效机制工作方案，是地方自己的解决方案，每个城市都是独一无二的。将来方案形成并公布后，就成了城市政府对中央和当地百姓的公开承诺，也为地方政府实现从被动调控到主动调控的转变奠定了基础。应该说，“一城一策”是落实“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”的重要策略，也是其“升级版”，更是地方政府促进当地房地产市场平稳健康发展的管理目标、政策组合和实施方案。

“一城一策”在试点过程中遇到家底儿不清、调控目标难以量化等问题

“因城施策”是从上到下的调控，“一城一策”是从上到下和从下到上相结合的调控。因此，要想落实好“一城一策”调控政策，需要做好三个环节的工作：一是确定好中央统一的调控目标，给出可供地方选择的政策工具；二是城市政府确定当地具体调控目标，从中央提供的政策工具中选定当地适用的政策，也可以结合城市特点量身定制一些创新性政策，形成地方的“一城一策”；三是建立房地产市场监测预警体系，对各城市住房市场进行实时监测和定期评价，建立调控工作评价、考核和问责机制。

“一城一策”是改革完善房地产市场调控机制、落实城市主体责任的新举措，因此需要先试点后推广。从目前的情况来看，各地试点中可能遇到以下几个方面的问题：

家底儿不清。因为长期以来我国没有开展住房普查，所以各地普遍缺乏住房存量及其使用状况的信息，虽然部分城市通过水电等使用信息、房屋产权登记信息或抽样调查等进行过估算，但误差普遍较大，不能满足精确制定住房发展规划的需要。

对政策工具和调控目标的关系研究不够。以地价和房价这两个核心调控目标为例，保障性住房建设、土地供应、交易或持有环节税负调整、住房信贷政策变化、增加租赁住房供给、限购限价限售等行政性调控政策调整等，到底对地价和房价会产生什么样的影响，影响的机理、逻辑、方向和水平如何？过去的调控，出现以抑制价格为初衷，以价格上涨为结果，部分原因就是没有搞清楚工具对目标的影响规律。

政府调控房地产市场的目的，一是促稳定防风险，二是稳定投资保护消费实现住有所居。围绕市场稳定目标，可以对地价、房价、租金变动的幅度制定控制目标；从防范风险角度，可将政府土地财政依赖度、投资投机性购房占比等作为控制目标。围绕住有所居目标，可以对保障性住房和政策性住房覆盖率、存量和新建住房产权结构、住房投资和消费水平与变动等作为控制目标。目前，有些城市把“房住不炒”“住有所居”“稳地价、稳房价、稳预期”作为“一城一策”的目标，显然过于宽泛，需要具体化。

“一城一策”的落地实施，需要打破“一城一策”就是放松调控的思维定势

当前，房地产市场总体趋于稳定，出现了与调控目标一致的积极变化，从宏观上说遏制房价上涨的压力有所缓解。但社会上对房地产市场调控政策的变化依然十分敏感。如2018年末衡阳市对调控政策进行微调，就演变成媒体关注事件。将来各个试点城市的“一城一策”，肯定需要对目前实施中的政策进行调整优化，如果每个细微政策调整都会引来“衡阳式”关注，那么“一城一策”就难以落地实施。该问题的解决之道，一是要打破“一城一策”就是放松调控的思维定式，在保持政策连续性稳定性的基础上，给政策调整留出必要空间；二是政策出台前要充分沟通，出台后要及时宣传解读，避免对政策的过分解读甚至误读。

做好“一城一策”试点，除妥善解决上述问题外，还有许多功课要做。比如，城市“一城一策”中的调控目标，如果要在市辖区间、不同子市场之间进行分解难度会非常大，不分解又难以细分调控主体责任。再比如，税收和信贷政策是调整住房购买行为最有效的政策工具，但税收和金融都有自身运行的规律，针对本地和异地、自住和投资、普通和高档等住房购买行为特征，制定差异化税收和信贷政策可能会对其自身的运行规律产生干扰。因此“一城一策”不会是一蹴而就那么简单，需要持续的创新、探索和实践。

（作者为清华大学建设管理系教授、博导，清华大学房地产研究所所长）

【参考文献】

①《（两会受权发布）政府工作报告》，新华网，2019年3月16日。