无证经营支付业务机构整改思考

何玲枢

摘要：中央开展全国互联网金融风险专项治理工作已有两年时间，在此期间，电商平台的发展如火如荼。2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过的《电子商务法》提到：电子商务平台经营者可以按照平台服务协议和交易规则，为经营者之间的电子商务提供仓储、物流、支付结算、交收等服务。但央行在《非金融机构支付服务管理办法》提到：任何非金融机构和个人未经中国人民银行批准擅自从事或变相从事支付业务的，中国人民银行及其分支机构责令其终止支付业务;涉嫌犯罪的，依法移送公安机关立案侦查;构成犯罪的，依法追究刑事责任。两个文件在目前的执行中出现冲突，亟待解决。

关键词：无证整治 支付结算 电商平台

2016年初，中央多部委联合下文提出对互联网金融风险开展专项治理工作的要求，特别是提出对无证经营支付业务的机构开展全面清理排查。笔者作为基层单位的工作人员全程参与了该项工作，对无证经营支付业务机构的摸排及整治进行了深入调查，并提出了针对电商平台类（本文统称“电商平台”）无证经营支付业务进行合规改造的建议，希望能推进电商平台持续、合规地为社会大众提供便捷、高效、安全的服务。

一、人民银行整治无证经营支付业务的概况

（一）政策要求情况

2016年4月，《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》（国办发〔2016〕21号）要求，“开展支付业务的机构应依法取得相应业务资质，不得无证经营支付业务，开展商户资金结算、个人POS机收付款、发行多用途预付卡、网络支付等业务”。拉开了整治无证经营支付业务的序幕。

2016年4月，《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（银发〔2016〕112号）要求开展无证经营支付业务整治。排查梳理无证机构名单及相关信息，并根据无证机构业务规模、社会危害程度、违法违规性质和情节轻重分类施策。采取集中曝光和处理的方式，整治了一批未取得《支付业务许可证》开展资金支付结算业务的典型非法无证机构，对无证支付市场亂象发挥震慑作用，严格维护市场秩序。

为进一步加强整治工作，2017年11月，人民银行印发了《中国人民银行办公厅关于进一步加强无证经营支付业务整治工作的通知》（银办发〔2017〕217号），以持证机构为切入点，全面排查持证机构为无证机构提供支付清算服务的违规行为。

（二）无证经营支付业务情况

1.无证机构界定。“无证经营支付业务”，从现有监管规定看，即未获得国家有关经营支付业务的许可证而开展支付业务的行为。目前，我国经营支付业务的机构有获得《金融业务许可证》的银行业金融机构、获得《支付业务许可证》的支付机构、获得《银行卡清算业务许可证》的中国银联、其他获得行政许可的机构或清算组织等。无证机构，则多指未获得前述行政许可，却在业务开展过程中涉及到支付业务的机构。

2.电商平台“二清”简介。从监管政策及现有行业实践来看，电商平台的无证经营支付业务是指电商平台在接入持牌机构提供支付服务前提下，对其平台上的入驻商户或经营主体（以下统称“平台商户”）的资金进行二次结算的活动，也即目前行业所说的“二清”行为。具体来说，电商平台实质性经手平台商户的结算资金，实施对商户结算资金入账的控制，此为“资金二清”行为;同时，电商平台在不经手具体资金结算环节的情况下，依托掌握原始交易数据信息，主导持证机构为平台商户提供资金结算的入账规则，参与平台商户资金结算过程，也属于广义的“二清”行为。即不仅“资金二清”行为属于“二清”，“信息二清”也属于“二清”范畴。

二、无证经营支付业务的几种形态

（一）经营多用途预付卡

无证机构发行实体卡，可以在多家商户如商城、商超、商店、零售等消费。一般受众为企事业单位。通过APP或网页浏览器，客户可以将卡上的金额通过互联网对注册账户进行充值、消费。

（二）经营网络支付业务

一种是无证机构通过APP或网页浏览器，在平台上为客户提供各种商品或服务，客户可以通过互联网将资金充值到注册账户进行消费、提现。另一种是，在2016年初，有无证机构接入银行，通过银行与其他支付机构和其他银行的资金渠道，开展资金汇划业务。目前，由于人民银行推行“断直连”业务，这种情况已不复存在。

（三）经营银行卡收单业务

无证机构作为银行卡收单机构的外包商或特约商户入网后，通过拓展其他商户接入无证机构，为其他商户进行资金结算服务，即资金经由无证机构“二清”后结算到无证机构下层商户结算账户中。

三、电商平台开展业务的合理需求

随着互联网经济的发展，电商平台以高增长、轻资产、易触达、易撮合等优势成为了互联网创新创业的一种商业形态。电商平台不仅包括传统以货品销售为主的综合类电商，还逐渐发展形成了包括商户、服务、内容分发的各类网站、平台、应用程序等诸多平台型商业业态，涵盖了B2B、B2C、C2C等商业模式。在这些模式中，电商在销售产品或服务的同时，也存在着正常合理的需求。

一是对盈利和持续经营的需求。电商平台作为市场主体，成本本身并不低，在业务开展过程中，除了获得正常交易盈利外，还需对其成本进行多方弥补。其中，通过与平台商户的合作约定不同的交易结算方式则可以一定程度支持自身盈利、持续经营等。同时，电商平台天然性有对平台商户信息进行保密与排他性的限制措施，这也是商业企业开展商务合作的基础前提。由此，产生了平台商户交易与资金结算异步时差，即行业所谓的“资金沉淀”。

二是对产品或服务质量的把控与风险控制的需求。就目前监管政策及行业惯例，更多强调电商平台沉淀平台商户资金后产生的电商平台跑路、违约或其他形式的平台商户资金损失风险的防范，而忽略了电商平台作为参与商品或服务提供过程而需承担的法律责任问题，尤其是《电子商务法》出台后，电商平台的法律责任和义务都有较大增加。电商平台在与平台商户合作过程中，也需要类似资金结算控制措施来防范平台商户的产品或服务质量风险、道德风险、信用风险等。由此，电商平台的风险控制手段需要更加的丰富，除了法律手段以外，更多的也体现在以资金形式的担保作用上。

四、无证经营支付业务的几种整改方案

无证经营支付业务存在着较大风险，近几年来，监管也多次颁布规范性文件，三令五申打击“二清”行为，就是防范于未然。笔者认为，对待电商平台无证经营支付业务应一分为二地看待。在解决“二清”问题的同时，也需正视电商平台业务需求和支付服务需要，在不伤及市场主体各方正当合法权益的情况下，采取更加多元的合理措施来防范业务风险。目前，行业内通过多种实践，形成了几种不同程度解决无证“二清”的方案。

（一）服务商模式

一是具体内容。收单机构不变，电商平台向收单机构申请成为外包服务商，电商平台将平台商户信息上送到收单机构，由收单机构与平台商户签订收单协议，使电商平台上的平台商户成为收单机构直连商户，由收单机构直接给平台商户收单。电商平台和收单机构之间通过外包服务商协议进行合作。

二是解决了电商平台无证经营支付业务的困境，使平台商户资金安全性得到提升。

三是平台商户改造成收单机构，外包服务商需耗费大量时间和人力成本，电商平台的利益诉求得不到合理保障，电商平台改造积极性不大。

（二）自营业务模式

一是具体内容。收单机构不变，电商平台对其与平台商户的合作模式进行改造，将平台商户售卖的产品或服务，通过采购或其他合法方式，改造成电商平台自营业务模式。电商平台作为普通商户，由收单机构为其提供收单服务。电商平台与平台商品自行进行合法合作，并通过合规途径完成合作涉及的资金结算。

二是解决了电商平台无证经营支付业务的困境。划分清楚商品或服务的售卖主体，提升了电商平台对商品或服务的法律职责;减小了收单机构改造成本。

三是电商平台需改造现有经营合作模式，改变了经营性质，增大了电商平台的法律责任。

（三）内部账户模式

一是具体内容。银行机构为电商平台开立内部账户，为电商平台提供收单和资金结算服务，收单资金不落地电商平台自有资金账户，资金结算在银行机构内部账户体系内完成。

二是电商平台不触碰平台商户的资金，银行机构对资金进行监督，提升资金安全性。

三是银行作为收单机构，内部账户使用不合规，超范围使用内部户;银行机构在资金结算时需要部分来自电商平台的分账规则。

（四）账务管理模式

一是具体内容。收单机构给电商平台建立单独的账务系统，为电商平台和平台商户分别结算资金，账务系统加入电商平台与平台商户的分账规则，收单机构按照电商平台产生的交易及分账信息规则，分别结算电商平台与平台商户各自应收资金。

二是电商平台不触碰平台商户的应收资金，收单机构对资金进行监督，提升资金安全性。

三是一家收单机构很难满足电商平台对多种支付方式的需求。收单机构为电商平台建立账务系统时间和人力成本较大，收单机构缺乏积极性;收单机构的结算信息部分需要来自电商平台的分账规则。

五、有效解决“二清”问题的政策建议

（一）出台电商法相关细则，引导电商平台良性发展

2018年8月，《电子商务法》出台，对适用该法的电商范围进行了清晰界定，排除了合约类电商，仅包含商品服务类电商。我国已成为全球发展最快、规模最大的电子商务消费市场，《电子商务法》对电商平台施加义务，无疑将对我国电子商务的长远发展产生重大影响。笔者注意到，《电子商务法》与其它法律法规及国家有关部门的监管履职之间的衔接等还有待进一步明确，建议国家及有关部门，加大司法解释、行政执法和司法实践等，强化研究制定相关实施细则，引导电商平台良性健康发展。

（二）出台相关支持电商平台可持续发展的优惠政策

我国经济社会的发展，离不开互联网技术创新的推动，互联网产业的蓬勃发展催生了一大批电商平台，对我国经济发展也起到了巨大促进作用，持续改善我国营商氛围。在大众创新万众创业的时代下，市场经营主体的合规管理模式探索更加需要国家和政府的包容及审慎监管。尽管在发展过程中会出现各类风险，但通过政策、技术等方面的不断强化，将会逐步提高风险防范能力。建议国家和有关部门高度重视电商平台的可持续发展，采取堵漏和引流相结合的方式，支持电商平台持续、合法、合规经营和创新发展，提升整体行业发展水平，为众多中小企业和广大群众提供更加便捷、安全、高效的服务。

（三）强化方案研究，推进电商平台业务合规改造

建议国家及有关部门加大对现有无证经营支付业务合规改造方案的研究力度，支持当前银行、支付机构等收单方与电商平台之间的业务合规改造。建议在容许保障资金安全的前提下，探索更加有利于平衡化处理电商平台及其合作方、客户之间的经济交易利益、法律责任、管理等各方面问题的解决方案;或建议监管部门能够针对现有方案，给予更加积极和宽松的政策支持，加快无证经营支付整改。

（四）鼓勵金融创新，提升科技服务支付业务能力

在我国扩大对外开放的同时，国内金融行业也持续创新发展，鉴于解决无证经营支付业务这一现实问题的需要，建议国家及有关部门鼓励更多的企业加入创新行列，加大创新投入，提升金融科技水平，创新业务模式，为支付业务的开展提供更多中立、客观、有力的技术支持，推进解决支付业务发展过程中面临的信息不对称、成本高、各方利益矛盾冲突等问题，以促进金融行业整体健康蓬勃发展。

（五）重视金融科技技术在支付清算领域的新应用

基于现有各类解决方案存在的缺点，结合电商平台机构经营发展需要，持续通过金融科技手段，如运用区块链技术来解决无证经营支付业务问题，也许是一个不错的发展方向。区块链是一种分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式。是否可以用来构建监管部门所需要的、包含众多手段的监管工具箱，以利于实施精准、及时和多维度的监管，解决线上平台类电商的“二清”问题呢？尽管实现路径还有诸多困难障碍需要探索，但基于区块链技术在新市场、新应用上的广泛延展性来看，还是值得关注和思考。

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（作者系中国人民银行重庆营管部经济师）