雄安新区绿色城市建设问题研究

朱海 张国宗 王云锋

摘要：国外绿色城市发展过程和国内绿色理念发展路程，为雄安新区的绿色城市发展提供了实践经验和理论支撑。雄安新区的绿色城市发展要解决总体规划和实施平台的难落地的问题，通过统一政府组织机构、改革简化审批制度，加大对基础设施建设的力度，尤其是交通和生态建设，来解决未来的大城市病和严重的生态污染问题，通过完善公共服务体系来践行绿色城市发展以人文本的根本理念。

关键词：雄安新区;绿色城市;城市建设;对策

自从中共中央、国务院决定设立雄安新区以来，这座新的城市彰显出了其千年大计、国家大事的重要战略意义，它是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区的总体城市建设规划是要打造绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市，要保证其优美的生态环境，绿色交通体系，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。绿色城市的建设成为雄安新区的必然趋势，这对于推进京津冀协同发展，集中疏解北京非首都功能，探索打造适合中国特色的新型绿色新城，具有重大现实意义和理论价值意义。

一、国内外绿色城市发展过程

（一）欧美国家的绿色城市发展

欧美国家的城市发展过程经历过几个重要阶段（如图1），18世纪60年代英国城市化速度加快，农村人口大量进城，导致城市拥挤，英国活动学家霍华德便提出了田园城市概念，用以缓解城市的过度膨胀。“二战”过后，为了应对城市过度蔓延，提出了紧凑城市的理念，利用“分散化的集中”这一概念推动城市单中心向多个城市中心群转变。到了20世纪60～70年代，工业革命的快速发展，导致城市生活与自然生态发生严重的矛盾，环境污染、生态破坏日益严重，生态城市的提出用以改变简单粗暴的工业文明，使城市与自然生态的和谐发展，以及人类和自然的健康与活力。

从 2007 年开始，气候变化和能源危机引起了全球关注，为了控制碳排放和人类的可持续发展，低碳城市的概念逐渐进入国际组织、学术界和各级政府的视野。2008年以来，在 UNEP、OECD 等国际组织的倡导下，绿色城市相关概念受到众多研究机构与学者的高度关注，对于城市经济转型，打造长期健康的繁荣发展起到积极的作用。

（二）我国城市的绿色理念发展

我国绿色发展思想的形成具有明显的中国特色，主要可以在几个五年计划当中体现出来（如图2）。2001年提出的第十个五年计划中提到“绿色食品、绿色食品基地、绿色通道建设、城市绿化和推行绿色消费方式”五个关键词，2006年的第十一个五年计划中提到在上一个五年计划的基础上增加“绿色建筑和绿色工业”，2011年的第十二个五年计划中又从“绿色建筑、绿色金融、积极应对全球气候变化、加强资源节约和管理、大力发展循环经济、加大环境保护力度和促进生态保护和修复“等方面对绿色发展进行阐述，而在2016年的第十三五计划提出了“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念，对于社会、经济、环境、人文等多个方面的绿色发展理念进行了详尽闡述，并在雄安新区的城市规划建设上明确提出了要发展绿色城市，绿色城市的发展要兼具绿色社会经济和绿色人文环境。

二、雄安新区绿色城市建设面临的问题

绿色城市的建设，经过在国内外不断发展，慢慢逐渐形成了一定规模，但是不管是在原有旧城区的改造还是开发建设新城区都存在一定的瑕疵。尤其是雄安新区的建设，其高起点、高规格的定位，就决定其在城市建设过程中不可避免的存在一些急需解决问题（如图3）。

（一）雄安总体规划、具体措施和实施平台的难落地

雄安新区的总体规划正在稳步快速的推进，中央规划新区突出7个重点任务，包括建设智慧新城、生态城市、发展高端新产业、提供优质公共服务、打造绿色交通体系、推进体制改革、扩大对外开放。由于总体规划涉及的范围很广，牵扯的各方利益又很多，并且要求一张蓝图干到底，具体的方案就不会仓促出台。而绿色城市的建设肯定是总体城市规划的一部分，而且必须要与总体规划相适宜，这就导致绿色发展理念的定位不明晰，绿色城市建设的具体措施难落地。

目前，国家对于绿色城市建设的相关法律法规和专门的政策处于起步阶段，绝大部分还停留在原则性、说明性的指导层面。虽然绿色、生态、低碳等理念经过多年宣传，已经被社会广泛接受，但是绿色理念如何践行仍然缺乏共识，由于缺乏城市总体规划、法律法规和标准规范等实施平台，使具体执行和建设方面的可操作性实施方案大打折扣。

（二）政府部门职能不协调和行政审批手续繁琐

绿色城市的建设不仅是建造适宜的人居绿色生态环境，而且要打造绿色的社会经济。这包括了环境保护、能源利用、交通出行、城市建筑、财政金融等多个领域的建设内容，这些城市发展内容分别是由环保部门、能源部门、交通部门、住建部门、财政金融部门进行管理和具体实施。绿色城市建设是一项长期有序的工作，应该贯穿整个雄安新区建设的全过程，涉及的部门越多就会出现部门之间的博弈问题。在雄安建设进程中，各部门之间就会出现各自为政，各自按照自己领域的发展方向进行管理，部门之间的协调和统一就可能被互相推诿扯皮而难以推进。当决策领导部门之间出现分歧后，导致执行部门尤其是基层部门无法进行高效率的落实工作，这会引起政策出台却无法执行或是乱执行的问题。

雄安新区必将成为一个创新改革之城，只要有创新有改革必将会走在现有制度之前，就会出现和现有的行政审批制度相矛盾的一面，快速有质量的规划建设会受到繁琐的审批制度的束缚。

（三）基础设施建设薄弱

当前由雄县、安新县、容城县组成的雄安新区基础设施相当薄弱，尤其是在交通和生态方面急需解决。雄安交通现状主要由三个县的交通道路网组成，对于大城市的道路网络处于十分落后的状态，随着新区的建设交通设施会有很大改观，但是不能忽视现代大城市病的最突出特点就是交通拥堵。现有的交通设施落后和未来城市道路网络的拥堵隐患都成为制约城市发展的重要因素。

雄安新区选址白洋淀周边，地处京津冀水环境和大气环境脆弱敏感地区，生态区位十分重要。白洋淀虽然是华北最大的淡水湖，生态环境优良、资源环境承载力较强，但是生态保护基础设施很脆弱。由于城市的过度开发、管理缺失和当地环保意识淡薄，白洋淀的面积和蓄水量都出现了萎缩。同样河北的大气污染也是在全国处于严重污染的行列，并且雄安三县的支柱产业集中在橡胶、塑料加工等高污染行业，尤其是小作坊式的粗放管理带来了更多环境污染问题。

（四）公共服务体系不完善

我国大部分城市在教育、医疗卫生、社会保障、公共就业和行政管理等方面的公共服务都出现了不均衡发展的问题。雄安是一座新城，并且肩负疏解北京非首都功能、京津冀协同发展、打造世界级城市群的的任务，但是其现在的公共服务体系处于最基础的阶段，各种资源开发和整合的利用率不高，各个方面的保障体系之间有信息壁垒，共享程度不高，这对于当地居民和未来引进高新企业、高技术人才有很大的弊端。

三、雄安新区绿色城市建设的对策和建议

雄安新区的建设是一项复杂的系统工程，避免在建设过程中出现各种问题和风险，需要高标准高规格高质量的去完成，由此提出了一些城市建设的建议（如图4）。

（一）完善顶层设计和政策法规

为雄安新区合理有质量的发展，需要总体规划、过程规划、具体规划、层层落实。以崭新的绿色城市理念来规划城市建设，在规划、建设实施和管理运营层面上充分体现绿色理念和建设思维。在总体规划方面坚持前瞻性、协同性和约束性，改变传统重建设轻管理，重经济效益轻社会效益的观念。发挥政府主导作用，积极调动全球各领域的专家学者进行咨询论证，避免在以往城市建设中出现的大城市病问题。在总体规划的同时，做好各个专项方案，尤其是生态环境保护和交通规划方面，确保城市网络和生态系统在初期就保证城市建设的绿色发展。同时完善城市的空间规划、财政税收、建设开发、监督管理和公共服务，以实际的具体措施来约束和促进城市的绿色发展。

政府要加快制定相关的法律法规和规范标准，对政府的行为和市场行为做好监督。对于政府应该抛弃粗放式管理，不以纯粹的经济GDP为主导，把生态环保建设作为政绩考核的重要占比，以成文的法律法规把政府的行为规范起来，为做好监督提供有力的依据。对于市场要以法律为指导和标准，引导企业和公众树立起真正的绿色理念，并且通过体制创新来调动市场的积极性。通过政策扶持和税率优惠为环保绿色的企业提供便利，同时也要用规章制度为企业加压督促其为生态环境做出应有的贡献。

（二）完善管理机制和市场作用

绿色城市的建设涵盖规划、建设、环保、产业、财政、能源和土地等领域，需要政府的多个管理部门共同管理和协调，但是共同管理会造成部门利益冲突，使管理效率低下，给雄安新区的发展带来不必要的浪费。缺乏核心部门的统筹运作成为了雄安新区建设进程的突出问题，这就急需设立专门的组织机构来统一管理，完善专业一致的保障机制，来保证绿色雄安的建设能够长期、有序的发展。建议雄安新区管委会成立专门的生态环境局，并且由管委会主任负总责，打破行政的条块分割。关于雄安新区绿色城市建设的所有活动，包括经济、社会和环境等问题，全部由生态环境局部门负责人具体协调和统筹，切实推进绿色城市建设工作。

政府搭建涵盖雄安新区建设的绿色发展体系，在规划、建设和管理各个环节起引导作用，积极调动企业和社会的参与度，让市场的社会资源配置得到高效率的发挥。因此应通过体制创新来调动市场的积极性，充分发挥市场的积极作用，发展新兴环保产业，倡导企业集约节能，引导社会消费需求，形成政府引导、市场主导、全社会参与的良性发展态势。

同时雄安要加紧技术创新，大力实施“科教兴区”，吸引高层次人才和科技成果，改善城市的人才结构，加强绿色领域的科技研发和创新，提高市场人才的流通和活跃度，让市场发挥最优配置作用。

（三）绿色交通生态先行

雄安新区建设的总体规划框架基本成熟后，需要加快交通基础设施建设和生态环境工程建设，以交通先行和生態先行来保障绿色城市的建设。京津冀的协调发展需要交通一体化来保障，雄安新区避免交通拥堵的大城市病同样需要交通网络的合理规划来解决。在城市交通开发建设中，雄安应该优先发展城市公共交通和构建绿色低碳的交通体系，以绿色公共交通导向（TODs）理论为基础，同时把交通还给行人。通过高密度开发抑制城市蔓延发展;混合土地利用促进非机动交通出行，减少车辆出行公里数;减少地面停车场和不透水表层，增加城市绿色开放空间和社区花园;扩大可再生能源利用比例，尝试在适当区域安装光伏太阳能发电装置，为周边社区提供电力。在城际之间发展交通枢纽中心的作用，把北京、天津和石家庄连接起来，能有效解决雄安与东北、南方和西北地区的交通问题。

白洋淀之于雄安，犹如西湖之于杭州，加强其生态基础建设尤为重要。在城市绿色发展过程中，坚持环境为重点，统筹推进城市建设和生态文明建设，解决水、大气和土壤等污染问题。具体建设过程中增加节能建筑、绿色建筑的数量和质量，以推广装配式建筑的契机来发展绿色建筑产业。同时加强新区和上游河道的治理，与建设美丽乡村相适应，集中治理和群众治理相结合沿河乡村治理和河长制相结合，来治理水资源的污染问题，守住绿水青山。充分利用雄安的地热资源，把雄安打造成一个无烟城市。并且借助国家供给侧改革之势，将当地“散、乱、污”等污染型企业淘汰掉，逐渐引进高新技术产业，打造科技园区，调整和优化产业结构，带动雄安新区的第三产业的占比，推进绿色城市建设。

（四）智慧和数字技术支撑公共服务

雄安新区规划建设要充分重视公共服务配套与发展，建设水平一流、便捷完善的教育、医疗公共服务体系，并且充分利用大数据、物联网、云计算等高新技术，以数字城市和智慧城市的发展来助力雄安的优质的公共服务功能，打造绿色智慧城市。

智慧医疗、智慧交通、智慧社区、等公共基本服务领域的提高，才能把整座城市的吸引力、竞争力提升。搭建信息共享平台、信息服务平台、跨行业共享服务平台、公共安全服务平台、社会生态与污染平台，实现对城市的交通、环境、人口、医疗卫生、公共安全等领域的立体感知网，为城市的未来规划和城市管理提供支持，实现决策者对城市的高效、科学的治理。新区建设以人为本，把公共服务基础体系打造好，让城市真正的为人服务。

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