创新发展时期苏南工业小城镇的转型路径探索——以常州市武进区横林镇为例

李君

（中规院（北京）规划设计公司）

1 序言

2017年底我国城镇化水平已达58.52%，城镇化步入中后期发展阶段。新型城镇化上升为国家战略，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出加快推进新型城镇化综合试点、积极推进农业转移人口市民化、加快培育中小城市和特色小城镇、辐射带动新农村建设等要求。小城镇在新型城镇化中的作用日益凸显。

苏南地区是长三角的核心区域，民营经济发达，2015年在全国百强县排名中包揽前4名，全国百强镇中占27席。改革开放以来，从乡镇企业遍地开花到外向型经济主导，“苏南模式”已两次成为领跑全国的经济发展典范。近年来随着“苏南自主创新示范区”等一系列国家政策的投放，苏南地区进入以创新为核心驱动力的转型发展新阶段。

然而，以乡镇为单元审视今日的苏南地区，也存在着发展阶段的较大差距。部分小城镇虽然工业发展起步较早，甚至一度成为老苏南模式的“明星小镇”，但长期固守单一发展路径，逐步落后于苏南地区的整体经济模式演进。传统的发展路径与新时期创新、协调、绿色的新发展要求的矛盾愈加突出，已无法支撑城镇的可持续发展，亟待探索一条转型发展的新路径。

2 新时期苏南工业小城镇的发展困境

2.1 停留在苏南1.0时代的工业小镇

横林镇隶属于常州市武进区，地处常州、无锡、江阴三地交汇处，该地区是乡镇集体经济为代表的“老苏南模式”的发祥地之一。横林的工业发展从上世纪90年代生产电脑桌开始，建立起具有全国影响力的核心产品，2000年后转向以出口为导向的强化木地板生产，2007年占全国强化地板出口量的三分之一，享有“中国强化木地板之都”等称号。

时至今日，以内生型乡镇企业为主体，依赖国际市场的强化地板生产，仍然是横林镇经济中不可撼动的龙头老大。2014年全镇三次产业比例为0.5：54.1：45.4，强化地板在全国出口总量中的比重达到65%。全镇地板企业175家，配套企业230家，企业产值规模集中在2000万至1亿元之间，呈现出低水平集聚、同质化竞争态势（见图1）。近年来受外部经济形势变化等影响，横林工业总产值增长明显放缓，工业发展进入平台期，传统发展路径难以为继（见图2）。

2.2 地板小镇的现实困境

以量大面广的低层次乡镇企业为主导的镇域经济，不仅无法适应新经济的发展形势，也使横林城镇发展面临着多方面的现实困境。

1）建设用地蔓延失控，工业用地效率低下，镇村环境品质恶化。

2005年开始，伴随村社企业的快速发展，横林的城乡建设用地呈现爆发式增长，尤其是工业用地在农村集体用地上四面开花、无序蔓延。横林镇域总面积46.7㎞2，2015年现状城乡建设用地总量达19.65㎞2，总土地开发强度高达42.1%，全镇工业用地的地均产值仅为2644万元 /hm2。

特别是京杭大运河以北的崔桥片区，是地板企业的主要集聚地区，早期通过低租金的农村集体用地发展起来的地板企业未经任何规划统筹，与村庄生活用地混杂分布，基本农田以外的全部可建设用地几乎已消耗殆尽，不仅透支了企业的成长空间，也严重影响了片区居住质量，破坏了城乡生态环境。大量外来人口租住在本地农村居民点改造后本应腾退的老旧村庄内，市政、公共服务等设施严重缺乏。工业水污染严重，水网退化，防洪排涝压力增大，水乡格局湮灭，城镇特色丧失（见图3）。

图1 横林镇规模以上工业企业分布图

图2 横林工业总产值变化情况

图3 横林镇域用地现状图

2）外源主导的人口低成本城镇化模式难以为继。

2015年横林镇域常住人口10.5万人，其中户籍人口仅5.34万人，是典型的外源城镇化地区。而外来人口的构成以高流动性的低技能务工人群为主，大专及以上学历人口占比不足5%。全镇户籍人口总量增长缓慢，年均机械迁入人口占常住人口比重约3.5‰，而常州市2014年这一数据为6.6‰，可见横林外来人口本地化进程显著滞后于常州市平均水平。同时横林2010年～2015年外来人口年均增速相比2005年～2010年增速下滑一半左右。缺乏了相对年轻的外来人口的补充，人口老龄化问题凸显，2010年横林人口老龄化率在20%以上（六普数据），已处于常州各镇高位。可见这种低成本导向的城镇化模式不能有效把握外来人口红利，以此为基础的城镇化增长也已经难以为继。

2.3 低端工业化与低质城镇化的相互制约

综上可见，停留在低端工业化时期的横林面临着低质城镇化困境，这种低成本的城镇化模式形成了产业导向、人口结构和空间环境三者的相互制约及恶性循环。首先大量工业用地的供应方式仍以出租价格低廉的集体用地为主，且缺乏相应的管控，吸引了低成本的工业集聚，导致土地快速消耗、用地效益偏低和未来发展空间受限。低成本导向型产业集聚又决定了低成本就业人群的集聚；低成本偏好企业及低素质人口对环境品质的关注度低，难以促进城镇环境的改善，这进一步影响高素质人才的引进，又反向制约了强化地板等低端产业的转型升级（见图4）。

图4 产业导向、人口结构和空间环境三者的相互制约

因此，在低端工业化与低质城镇化的相互制约中，以横林为代表的苏南地区部分工业先发小城镇的传统发展路径面临着巨大的转型压力。

3 发展目标与差距剖析

3.1 区域发展阶段背景：长三角地区进入创新发展阶段，区域空间网络化

2013年以来随着外向型经济增长乏力，同时“互联网+”产业异军突起，跨境电子商务、智能制造/工业4.0等成为新的增长热点，国家适时提出了上海自由贸易试验区、苏南自主创新示范区等战略，长三角地区从投资驱动转向创新驱动的新发展阶段。以“中枢职能”为核心的空间体系，转向城市间更紧密、更多元化合作为基础，多中心、网络化空间体系。

3.2 传统工业小镇发展新目标：打造创新引领的专业特色小镇

在新的网络化空间体系中，大中小城市间金字塔式的层级结构被打破，一批具有鲜明特色的小城镇有机会通过专业化创新，发展成为直面国际竞争的全球网络节点。例如浙江乌镇，以其特有的文化形式与互联网深度结合，成为国际知名的文化创意节点。而对于以制造业为基础的小城镇，更具借鉴意义的是一批欧洲百年小镇如“刃具小镇索林根”1索林根（Solingen）是德国北莱茵-威斯特法伦州杜塞尔多夫行政区范围内的一座州直辖市，是驰名国际的刃具的制造中心。中世纪时即以制做刀剑著称，萨森豪斯(ZASSENHAUS)、博克(Böker)、三叉牌(W ü sthof)、德迈(TEMIOV)、双立人(ZWILLING)、尼格鲁索林根(Niegeloh Solingen)等国际顶级刀具品牌的诞生地。、“瓷器小镇麦森”2等，通过在某一领域坚持不懈的创新发展，成为国际行业标杆。

横林在强化地板领域深耕近20年，专业技术与市场经验等很多方面全国领先。抓住时代与区域发展机遇，打造符合时代需求的专业特色小镇，成为专业领域的全球网络节点，是其现阶段发展的核心目标，也是破解低端工业化与低质城镇化循环的现实要求。

3.3 与新发展目标的差距：人才困境是创新不足的根源

打造专业特色小镇的核心路径是坚持行业领先的专业化创新。追溯横林地板产业的发展历程，我们发现其每一次发展阶段的跨越实质上都伴随着一定的产业创新（见图5）。而随着技术与市场的日臻成熟完善，创新的门槛也在逐步升高，停留在低成本加工阶段的中小型乡镇企业已难以满足高技能创新需求，横林的地板产业逐步沉入产业链底端，滞后于市场升级与消费升级。

在对横林地板企业的大量调查中我们发现，制约行业创新发展的根源是人才的困境，这与横林长期的低成本城镇化发展直接相关。受制于城镇环境品质、公共服务水平、户籍制度等因素，企业引进高等级技术人才困难，而自己培养出的专业技术人员也流动性较大，难以形成创新行为需要的稳定的高素质团队。因此，选择与自身创新需求相匹配的人才类型，并使其能持续稳定的发挥作用成为现阶段横林地板产业创新转型发展的关键。

4 创新转型的路径探索

以上分析明确了横林地板产业未来应以专业化创新为价值导向，而破解其现阶段的转型困境、实现持续创新发展的重要路径即建立起环境整治、人才引入与产业升级三者互促的良性循环关系。为此提出以下三项发展策略：

图5 横林地板产业的创新发展历程

4.1 固化人口：促进蓝领市民化，支撑产业创新升级

从横林的产业特征、人口结构和城镇基础来看，在一定时期内，其直接吸引高端人才推动技术创新的条件有限。因此在积极吸引高素质人才的同时，应重点构筑以“技能型人才、技术蓝领”为主体的创新体系，驱动制造工艺创新，支持产品创新，推动产业技术升级。因此应积极推进蓝领的技术升级与市民化转化，具体措施包括：

加强培训，政策引导。完善职业技能培训机制，通过公共技术平台、职校、夜大等多样化的职业培训方式，提高人才的技能水平，进而提升收入水平，推动人才固化。同时政府积极制定倾斜性人才引进政策，向高学历和熟练技术工人倾斜，使符合条件的外来人口落户横林。

提升品质，完善服务。一方面高品质建设镇区，完善配套设施，满足高素质人才对居住环境品质的要求，吸引高素质和技能人才集聚。另一方面通过企业宿舍、新市民公寓、保障性住房等多样化住房供给，满足不同收入水平的外来人口的居住需求；同时定向提供满足蓝领需求的配套设施，包括新市民学校、社区卫生机构和文化休闲设施等，增强蓝领的归属感。

通过以上方式为现有技术工人提供上升通道和配套保障，推动人才固化，同时缓解横林的老龄化态势。

4.2 全域统筹：建立与城镇化目标相匹配的新型镇村空间体系

空间使用方面，依赖农村集体土地发展的乡镇企业，使工业化与城镇化分离，也是制约环境品质提升、人才引入与固化的根源之一。以横林为例，镇区位于京杭大运河以南地区，而地板企业主要分布于大运河以北的崔桥、崔北等村庄内。南北两片虽然在经济、人口等方面体量相当，但由于镇、村两级管理体制的不同，在空间形态、公共服务水平等方面呈现出相当大的差异。北部片区产居用地都处于自组织状态，缺乏更新的机制与动力，大量外来人口居住环境恶劣，基本公共服务无法保障，同时优秀企业也难寻成长空间（见图6、图 7）。

图6 横林镇分村工业总产值与常住人口分布

图7 横林镇现状居住用地与公共服务设施分布

因此，提出打破城乡二元体系的行政壁垒，在全镇域范围内统筹用地布局、服务设施等要素，建立与城镇化目标相匹配的新型村镇空间体系。具体措施包括：

1)划定“三生”空间，促进全域统筹

结合区域生态结构和本底条件，划定生态控制区。限制该区域内的工业发展，重点修复水乡环境肌理，保护基本农田。依据人口分布现状，促进居住空间集中布局，形成南北两个生活集聚区。促进产业集中连片形成规模效益，集中打造南北两个产业集中区，提供多元产业发展空间与服务，同时与生活集聚区相结合，构建尺度适宜的职住平衡单元（见图 8）。

2)片区目标差异化，全域服务协同化

根据南北东三个片区（图9）的差异化定位，选取不同的城镇化模式，并提供与之匹配的空间功能与设施供给，实现全域均衡发展（参见表1）。

4.3 控制成本：多种更新方式并举，形成“创业生态”

长期以来，“老苏南模式”促进地区产业活力旺盛、经济高速增长的基础之一是其所具有的低成本优势。在鼓励内生主导、自主创业的新时期，横林产业创新的主体仍然是中小制造业企业，因此维持低成本的产业环境是促进其创新创业发展的必要条件。在提升空间品质的同时，应尽量保持当前的低成本优势，建议具体措施包括：

1)政府分担城镇化成本

图8 横林镇三生空间格局示意图

图9 横林镇域三片区划分示意图

政府通过自己提供或社会购买等方式，提供低价高质的公共服务，以低成本高品质环境来保障技术人才稳定，分担外来人口城镇化成本，维持与传统竞争力相适应的成本水平，支持产业转型。

2)有机更新与规模改造并举

这类地区的空间升级以存量用地整理为主，改造成本较高。在用地整理中应因地制宜，根据现状空间特征、规划功能用途等采取差异化的更新改造方式。规模改造利于发挥政府自上而下的调控能力，能够高效推进城镇布局结构调整和功能完善，但开发成本较高，适用于创新服务等新功能植入及公共服务设施的先行完善。有机更新采取自下而上的方式渐进式改造，有利于现状条件的再利用，经济成本较低，适用于现有工业用地功能不变下的升级更新，利用原有生产要素，提供低成本创新创业环境。两种方式结合使用，促进土地价值和经济成本达到平衡，同时也降低产生社会问题的风险。

表1 横林镇三个主要片区的城镇化目标与设施供给

3)创新资本政策

创新多种合作机制，打造生产服务平台，形成“创业生态”。全面激活本地民间资本的投资活力。一方面引导民间资本进入医疗、教育等公共服务领域，提高城镇公共服务能力。另一方面引导民间产业资本向产业风险投资转型，支持创新型创业体系，如设立面向重点行业领域中小企业的创新创业基金，依托基金，对中小企业的技术攻关、成果转化等前沿项目给予风险投资或一定补贴。跨域低端工业化与低质城镇化转型升级的门槛。在经济新常态下，持续的创新驱动是工业小镇实现跨越升级的关键，而现阶段大量小城镇创新的难点是如何吸引及留住符合其产业需求的人才。新型城镇化的核心是人的城镇化，作为中国城镇化的重要载体，提升小城镇的人口吸纳能力，并与其发展需求相匹配，这是城镇经济与社会效应双赢的发展策略。

5 结语

我国长三角、珠三角等对外开放较早、民营经济发达地区目前有数以千计与横林类似的传统工业小镇，它们普遍具有一定领域的专业优势，如今却难以在横林镇的规划实践中，我们从人才困境的根源出发，试图从一个侧面为这类工业小城镇探索一条符合自身创新条件的转型路径。通过多种方式，稳定有创新潜力的技术人才，建立与城镇化目标相匹配的新型镇村空间体系，维持低成本创新创业优势，为实现成为以创新引领的具有全球竞争力的专业特色小镇奠定一定的人才基础。