中国古代的监察制度

□张晋藩

中国古代监察官的出现以及监察制度的最初形态，是在战国时期形成的。

监察制度的早期形态——战国、两汉

我国的战国时期，是历史上大变动、大改革时期。铁制生产工具的广泛应用提高了生产力，使得生产关系发生重大变化，主要表现为土地私有制的确立，由此也带动了上层建筑的全面变革。 其中之一，就是官僚制度取代世卿制度。由于官由国王随时任命，并非世袭制，有功则升，有过则免，官在激烈的兼并战争中突显出它的作用。 因此，治官察官的思想也随之而生。 韩非提出“明主治吏不治民”，并且强调以法治官察官。他说，“明法而以制大臣之威”“臣无法则乱于下”。

到了汉朝，儒家逐渐受到重视，而以董仲舒为代表的新儒学将儒家思想与阴阳五行、天人感应的学说混合在一起， 借用天象的变化阐述监察的合理性和必要性。西汉成帝时，御史中丞薛宣说“嘉气尚凝，阴阳不和”，是监察官部刺史没有尽到监察职责， 使得 “臣下未称”所致。 皇帝也常常借此强调监察官要尽职尽责。

汉朝虽然继续实行皇帝制度， 但宰相也握有重权，所以，除皇帝控制的监察系统外，宰相也通过丞相史执掌行政监察权。 此外，司隶校尉执掌京畿及三辅、三河、扶风六郡地区的监察权。 三者互不统属，朝议时三系统的长官御史中丞、宰相、司隶校尉各有独坐，史称“三独坐”。

汉朝由于郡县之外，还有王侯国制度，以致景帝时发生“七国之乱”。 所以西汉武帝即位以后，为了加强对地方的监察，划分全国为十三部监察区，每部设刺史一人，负责监察工作。 汉武帝亲自参与制定适用于十三部刺史的监察法律《刺史六条》。《刺史六条》是汉武帝加强中央集权、打击地方豪强势力的特定时代的产物。《刺史六条》在当时起了很大的作用，也为以后的监察立法提供了经验。

监察制度的基本定型——唐、宋、元

唐朝是中国古代经济发展、政治稳定、文化繁荣的盛世，也是监察制度开始定型的朝代。唐高祖即位时，便公开表示御史官是“清而复要”的重要官职。

唐朝统治者通过三省制度，将相权一分为三，中书省出令，尚书省执行，门下省复核，而且设立了宰相联合办公地点政事堂。 凡皇帝授命参加政事堂议事的官员，也有宰相之称。 以至于唐朝执行宰相职务、有宰相称号的官员经常有四五人，最多时达十余人。 这既可以集中官僚们的统治经验，加强国家管理，也可以使其互相牵制，防止宰相专权。

与唐朝宰相的分权制相适应的中央监察机关也扩展为一台三院制。台是御史台，以御史大夫、御史中丞为长官，下设三院：台院、殿院、察院。 台院设侍御史四人，掌管京官的司法监察；殿院设殿中侍御史六人，整肃朝会官吏的礼仪；察院，设监察御史若干人，按所设道，每道设监察御史一人，监察地方官吏，是三院中最重要的职能部门。

唐初分全国为十道监察区，由监察御史十人分巡各道州县。 开元二十一年改全国为十五道，监察御史亦增加至十五人。监察御史品秩虽低，但有权巡按州县长官，百司畏惧，是皇帝的耳目之司。

唐朝是中国历史上法制文明发展的时代，所谓“文物仪章，莫备于唐”。监察法也在法制发达的背景下有了新的发展。玄宗时期，在总结监察法实施经验的基础上，制定了《监察六法》。

由汉代的《刺史六条》到唐代的《监察六法》，虽然均为六条，但监察的重点对象、具体的要求、涉及的范围多有不同， 这反映了不同时代的背景条件加给它的烙印，以及地方监察法规的发展和逐渐成熟。

唐朝是一个疆域辽阔的王朝，皇帝还定期不定期派出监察御史到各地了解和监察州县官的施政情况，每当派使出巡，皇帝都颁发诏敕，指出御史出巡的具体任务。

宋朝是加强中央集权的重要朝代。 宋太祖因百官拥戴而为皇帝，所谓“陈桥兵变，黄袍加身”，因此在他即位后，为了防范大臣结党，制定了一项基本国策，就是“事为之防，曲为之制”。 事为之防，主要是说防范官吏结党；曲为之制，是要加强各机关的权力制衡。 由此有宋一代，一直强调发挥监察官耳目之司的作用，以维持国家纲纪。

宋朝的监察制度虽然沿袭唐朝的一台三院制，但为适应加强中央集权的体制要求，也有所变化。其一，将宰相掌握的谏官的谏诤权收归皇帝， 并且削减谏议权，扩大其监察权，开了后世科道合一的先河。其二，改革地方监察体制，以路为地方最高行政区划，先后设置转运司、提举常平司、提点刑狱司等，分别负责行政、财政、司法等各项政务，同时均为路的监察机关，号为“监司”，彼此互不统领，而且实行监司互监法，以防止失监、漏监。 其三，要求御史每月至少纠弹一事，否则即罚辱台钱，为此允许御史“风闻言事”，也就是纠弹不一定有实据。

宋朝在中央集权制度的影响下，皇帝颁发的敕令是最经常、最有权威的法律形式，一些涉及朝廷和地方的监察法也都以敕令的形式出现。

元朝是以蒙古贵族为主体的政权，为了防范和督察庞大的汉官群体，以及镇压连绵不绝的反元斗争，扩大了监察机构，除中央御史台外，还于陕西、江南各设行御史台，作为中央御史台的派出机关。 元世祖说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。 ”充分表示了对御史台的重视。 元世祖以后的皇帝称此为 “重台之旨”，历世遵其道不变。

元朝还制定了一系列具有民族特色的监察法。如至元五年颁行《设立宪台格例》，在最后一条规定：“该载不尽应合纠察事理，委监察并行纠察。”这实际上等于赋予监察御史法律规定外的特权。

监察制度的最后发展阶段——明、清

明朝是中国古代社会后期的著名王朝，也是专制制度向着极端化发展的王朝。 无论监察思想，还是监察制度与监察法都围绕这条主线不断演变。 明朝统治者以“重耳目之寄，严纪纲之任”来要求监察官。 早在明朝建立之前，朱元璋便面谕御史说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私以害物。 ”

明朝洪武十三年，明太祖诛左丞相胡惟庸，十五年正式废除丞相制度。 中国古代相权与皇权的矛盾，最终以皇权的胜利而结束。由此，六部直接对皇帝负责，皇帝不仅是国家的元首，同时又是最高的行政长官，与中枢体制这一重大变化相适应的御史台也由三院制合并为一院制，即都察院制度。都察院设左、右都御史，正二品；下设左、右副都御史，正三品；左、右佥都御史，正四品。地方划分十七省清吏司，各设监察御史。 皇帝还定期不定期地派出监察御史巡按地方， 作为皇帝的耳目之司，可以小事立断，大事奏裁，著名的清官海瑞曾经担任十府巡按。

明朝的监察法趋向于法典化，如洪武四年，颁布监察法《宪纲》四十条；英宗正统年间，制定《宪纲条例》，内容极为宽广。 特别是制定适用于六科的监察法，以确保六科给事中对于吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察。 明朝的监察法为清朝制定《钦定台规》提供了重要基础。

清朝建立以后，沿袭明朝监察制度，中央仍设都察院。 清朝顺治九年二月，顺治皇帝谕都察院：“国家设立都察院，职司风纪，为朝廷耳目之官，凡事直言无隐，上自诸王，下至诸臣，孰为忠勤，孰为不忠勤，据实奏闻，方为无忝厥职。”康熙十八年八月，康熙皇帝谕九卿詹事科道：“自古设立台省，原系朝廷耳目之官，上之则匡过陈善，下之则激浊扬清，务求知无不言，言无不尽，乃称厥职。 ”

清朝监察制度的重大改革就是，正式将曾经执掌谏诤权的六科给事中并入都察院，使科道合一，共同执掌监察权，体现了皇权的进一步加强。

有清一代，最重要的监察立法当数《钦定台规》，分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八类。它是秦汉以来监察立法之大成，是我国古代最具代表性的监察法典，也是世界监察制度史上所仅见的如此完整的监察法典。