内蒙古草原权属问题解决机制研究

刘伟涛

内蒙古地区草原权属问题的类型及表现

内蒙古农牧区的草原权属问题主要分为两类：一类是围绕土地确权发生的纠纷，这类纠纷主要是由于农牧民承包草场面积不确定、四至不准确、权属不明晰、登记簿不健全等问题造成的；另一类是由于上级集体经济组织、政府有意无意地侵犯下级集体经济组织土地所有权引发的。归纳起来内蒙古地区发生的草原权属纠纷可分为以下几种类型。

（一）地块界限模糊问题

此类问题主要发生在牧户之间、村集体之间、各行政区划之间。如草牧场的所有权人或使用权人之间对同一部分土地享有重叠的权限，政府或机构对边界划定处理缺乏依据等都会产生地块界限不清纠纷。如今人多地少的矛盾突出，特别是有重大土地利益的驱使，在草原确权的过程中牧民们趋向于“寸土必争”。

（二）牧区集体草原承包经营权调整纠纷

这一类型的纠纷主要发生在集体成员与村民委员会之间。一部分是因为一些“无地户”要求重新分地，诉求得不到满足与村集体产生的纠纷，先前一些土地承包农户因不愿负担承包土地的各项费用而放弃土地承包，但随着惠农惠牧政策力度的加大，转而要求重新分地，这部分村民欲借土地确权要求分得土地。另一部分是对集体经濟组织中的特殊人员土地权属处理不当引发纠纷，这类特殊人群主要包括退伍军人、出嫁妇女、入赘和户口仍在农村牧区的大学生等。

（三）相邻土地侵权纠纷

相邻土地侵权纠纷主要是指发生在相邻地块上的权利主体之间，因侵占、擅用相邻土地而引发的纠纷，这类纠纷比较常见的是在牧区历史上遗留下来的草场占用。自从实施草场承包经营制度并将草场使用权划分给牧户以来，牧民对草场的占有意识增强，“先占”引起的邻地纠纷越来越多。

（四）承包经营权流转争议

我国《农村土地承包法》及《草原法》中对于草牧场承包经营权的流转作出规定，承包方依法取得的草牧场承包经营权，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。草地承包经营权流转争议主要有以下几种情形：

一是流转合同效力问题的争议。有的约定由流转接受人向承包人交纳一定的费用，有的约定由流转接受人自行负担相应牧业税并自取收益。由于流转合同不规范，多是通过口头约定或约定期限不明或私下约定，没有依照法定程序进行。随着更有利于牧民的牧业政策推行，对牧业奖补力度持续加大，牧业养殖业产品回报率增高，承包人产生心理上的不平衡，以合同不符合法定程序，没有征得三分之二以上集体经济组织成员同意或没有向土地管理部门备案为由要求收回承包经营权，接受流转的一方则要求确认合同效力，双方由此产生纠纷。

二是流转方一地多转引起的争议。主要表现为牧民的合同意识不强，流转草牧场时或未签订合同导致流转方再次向他人流转时不受约束；或流转方任性流转，在前流转合同未解除的情况下再次将草牧场流转给第三方引发争议。

（五）违法征、占土地问题

这类问题一方面是由于工业化进程的加速，城市规模急剧扩张，大量的城市周边土地被征用。政府为城市开发建设征收征用草原土地，以强制方式解除草原承包合同，通过强制征用、非法占有、兼并等手段损害农牧民土地权益的案例时有发生。另一方面由于草原上蕴藏着丰富的煤炭、铁矿、石油、天然气、稀土等矿藏，一些草原地区的地方政府把草原土地资源作为招商引资的筹码，在利益驱动下，在矿产开发和建设中不断占用草原资源，而且大部分属于未批先征先占。也有个别地方政府或工作人员为增加财政收入、完成政绩目标，对农牧民的土地权益以招商引资为幌子进行侵犯。还有的村民在其他集体成员不知情、不同意的情况下就占用村集体的大片草原建厂房，以此骗取巨额补偿。

内蒙古地区草原权属问题的解决机制分析

当前内蒙古地区草原权属争议的解决方式归纳起来有诉讼、和解、调解、行政裁决与行政复议等方式。分述如下：

（一）诉讼

诉讼方式在解决草场权属纠纷时有权威性和公正性等优点，但司法实践中也暴露了许多不足。诉讼是专业化程度非常高的司法活动，有着极其严格的法定程序，受过一定教育的人都会对此较为陌生，更何况教育程度普遍不高的农牧民，参与程度更可想而知。同时，有的法官对农牧区土地政策和土地使用状况了解不足，有缺少相关司法解释，经常出现“案结事不了”的情况。

（二）和解

和解也称协商，是产生纠纷的当事人依据自身的意愿平等解决纠纷。和解通常是当事人自己达成协议，不需要第三方介入，并且没有严格的法定程序。因此，通过和解方式达成的协议也不具有法律效力和强制执行力，是一种最简单最直接的纠纷解决方式。也正是因为和解具有较高的自治性，在和解过程中，常出现欺诈胁迫、显失公平等情况，并且由于和解双方的受教育程度有限，和解协议的内容有时甚至会因违反法律禁止性的规定而无效。这样不仅不能保障当事人的合法权益，更有可能会危害其他农牧民的利益。

（三）调解

调解是牧区解决草原权属纠纷最常用机制。所谓调解，是指产生纠纷的当事人将纠纷交由第三者，经过第三者在纠纷双方之间进行协调与交流以达成合意，从而解决纠纷。在解决牧区权属纠纷的调解过程中，主要通过村委会、嘎查组织等进行居中调解。调解不成的，可交由当地人民政府草原管理人员重新组织调解，也可以由当地的草原管理人员与村委会、嘎查同时参加调解。

（四）行政裁决与行政复议

行政仲裁决就是行政部门依法对其有管辖权的主体间的争议做出裁决的行为，是一种具体行政行为。行政复议则是当事人对行政部门所做的行政裁决不满意，复议至其上级主管部门，对其裁决重新进行审查的行为。行政裁决与行政复议也是重要的纠纷解决手段，尤其在解决农村土地权属纠纷的问题上，有着法定的优先性。

我国当下的草原权属纠纷解决机制虽然结构设置基本完备，但存在的问题也是十分明显的，法律的错综复杂，诉与非诉的衔接不畅等原因都导致了牧区草原权属纠纷解决机制的不健全。因此，建构完善的农村土地纠纷解决机制是十分必要的。

完善内蒙古地区草原权属问题解决机制的建议

纠纷的解决应考虑矛盾冲突的特点、成因、类型等因素，针对不同特点选择不同的途径。在宏观上由国家的法律法规作出规定，如主体、程序、执行方式等；微观层面针对不同地区、不同特点的具体案件，选择切实有效、合情合理的方式处理。针对上述不足，总结前文论述，笔者提出完善草原权属纠纷解决机制的建议：

（一）优化草场权属争议案件的解决方式

在诉讼解决纠纷的机制中要加大调解力度，将其作为农牧区土地纠纷最有力的手段。构建以诉前调解为主导、诉中调解为辅助、诉后执行和解为保障的司法模式，多管齐下、多措并举的解决纠纷。法院在处理案件过程中要在尊重案件事实、坚持原则的基础上灵活运用政策，坚持能动司法，既维护被侵权者的合法权益，又要努力使调解协议得到多数牧民群众的认可。同时为了便于执行，地方法院还应积极动员掌握少数民族语言文字的法官审理案件，保持与少数民族当事人的良好沟通。

建立多方联动、互相配合的草牧场纠纷调解机制。农牧区土地纠纷政策性强，涉及部门繁多，除了法院以外，乡、村、组以及土地管理职能部门，各部门在调解此类纠纷中各具优势，特别是乡镇（苏木）基层政府，最了解土地的现状及纠纷的成因，可因势利导的化解矛盾，调处纠纷，稳定土地承包关系，从管理中总结经验，发现纠纷的根源，有针对性的解决土地争议。在具体操作过程中，可以尝试建立多方調解纠纷机制，即在法院立案之前积极协调旗、苏木乡政府共同参与纠纷解决。充分发挥法院、乡村组以及草监局等职能部门的优势，多方联动解决矛盾。

（二）加大法律、法规和土地政策的宣传力度

民族地区地处偏远，社会封闭，农牧民教育程度不高，法律意识淡薄，时常因为对法律规定缺乏理解而产生滥诉，有时也会因对政策的误解而不接受行政机关的处理。因此要加大民族地区的普法工作力度，宣传国家土地政策，为减少和解决纠纷提供保障。

（三）完善实体规范，统一法律适用标准

虽然涉农地权益的法律规范繁多，但具体保障农牧区草场权益方面的法律法规还很不完善，很多规定过于笼统，缺乏可操作性，现实指导意义不大，不同法院对于同一法律适用的理解也有分歧。因此一是最高院要尽快制定出台有关《草原法》的司法解释，对于在审理草牧场纠纷案件中的案件受理、合同效力等作出明确、具体的解释，统一草牧场纠纷案件的法律适用尺度。二是要对政策文件进行清理，对与现行法律相违背的政策文件等规定予以修改或废止，维护法律的权威性和公正性。