基层央行基本建设全周期管理思考

蔺德华

摘要：人民银行基本建设在央行履职方面具有十分重要的地位和作用，由于基本建设政策性强、涉及部门多、周期长，遵循建设项目的客观发展规律，建立科学化、程序化、制度化的基本建设全周期管理体制对于提高资金使用效率，保证工程质量具有重要意义。本文通过分析当前基层人民银行基本建设管理存在的主要问题，就加强基本建设全周期管理提出意见和建议。

关键词：基本建设;全周期;管理

一、当前基层人民银行基本建设全过程控制存在问题分析

（一）建设项目总体上存在的问题

1.内部控制不健全，项目的投资、组织实施和监管同位一体。基层人民银行基本建设组织架构多为松散型名义上组织，建设单位的大部分职责需要会计财务部门承担并组织推动。基层人民银行虽然根据有关基本建设制度要求，成立了领导小组、基建办、检查辅导小组等机构，但除了基建办以外，这些机构由多个部门组成，成员都是兼职，在基本建设过程中主要起研究、决策、指导和监督等作用，建设项目各项具体工作都需要会计财务部门具体实施。从而在基层人民银行形成了基本建设是会计财务部门的“分内之事”，而建设项目作为一项综合性、长期性、复杂性工程，需要各相关部门加强协调和沟通，在基本建设项目过分依赖于单一部门且专业知识储备不足的情况下，客观上造成了职责不清、监督不力、容易产生腐败的现实。

2.项目各流程环节缺乏协调配合，项目推进缓慢。一是项目总投资测算不准确，前期功能需求论证不充分，未做深入细致的详细分析和测算，出现项目审批通过了，由于领导变更，或者设计不规范等原因，使得项目“流产”，或须做较大调整。二是基层行专业人员匮乏，对基建的法定程序不了解，无法对建设项目进行实质性的指导和监督，且由于建设项目周期长、流程多，往往出现流程之间缺乏有效衔接，顾此失彼，出现脱节情况，影响工程进度和质量。如，对建设材料标准不熟悉，无法对进场材料进行把关;已竣工并交付使用的工程，不能及时办理竣工决算。三是个别流程环节内外部审批时间长，也影响了施工进度。如，招标文件的审核、合同的审核等，目前仍需要纸质流转审核，严重影响了工作的效率。

3.“重程序管理，轻结果效益”，基建项目绩效评价流于形式。一是评价主体不独立。当前基层人民银行虽然建立了一整套绩效评价办法，但实施主体仍然是财务部门，由于地位不超然，导致绩效评价流于形式。二是评价体系不科学。绩效评价与项目规划设计、决策和组织实施相脱节，且评价指标设置侧重于技术、工程和资金使用的合规性，过于追求经济性指标，反映社会效益、环保性、公平性指标相对缺失，影响了评价结果的客观性和公正性。三是评价结果应用不到位。由于缺乏相应的激励和约束机制，基层人民银行基建支出绩效评价往往作为一种形式存在，评价结果难以发挥应有作用，制约了评价工作的深入开展。

（二）项目立项和设计阶段存在的主要问题

1.需求编制不实，忽视设计阶段工程造价，造成实际投资超预算。由于基层行缺乏基本建设的实践，在立项前期，受成本和专业所限，在项目是否能够立项无法确定的情况下，不愿意过多增加前期投入，“重施工、轻设计、轻造价控制”，如以会议纪要、政策性文件、调研报告等为立项依据，没有根据实际需要对项目进行科学设计和成本估算，导致可行性研究大多流于形式，项目预算编制不实，导致在项目施工后，发现较多设计变更或施工过程中发现设计不合理而不得不变更，或者“边设计、边施工”，超投资现象嚴重。

2.立项缺乏统一规划，造成重复建设和资源浪费。基层行在建设项目尤其是维修改造项目的立项过程中，只看到眼前，不能结合办公楼的使用现状进行统一、综合和长远的规划，经常是“头痛医头、脚痛医脚”，办公楼常年处于施工状态，既影响了人民银行的对外形象，资金使用效率也大打折扣。如，某支行在已经完成办公楼墙体改造后，发现水电线路严重老化，只能对刚刚维修完毕的墙体进行破坏处理，造成资源的严重浪费。

3.建设项目建筑标准不统一，造成个别项目超豪华装修。目前，基层人民银行主要有办公用房、营业用房、发行库、附属用房（如保安室、食堂、车库等），虽然《中国人民银行基本建设管理办法》对建筑面积和主要技术指标（如容积率、建筑层高等）进行了规定，但对于基层人民银行外部设计、内部装修，未适应不同层次和类别建立规范的标准，造成基层人民银行办公楼外观各式各样，内部装修五花八门，有些甚至大量使用干挂的石材，少数工程超豪华装饰。一方面使基层人民银行在进行施工设计时无所适从，预算无法得到有效控制;另一方面也与基层人民银行作为“央行”的地位和形象不相符合。

（三）项目招投标阶段存在的主要问题

1.招标文件编制不科学，影响了招投标程序的公正性。一方面，基层人民银行缺乏精通招投标程序的人员，过分依赖于招标代理机构，而招标代理公司在编制招标文件时往往套用模版，只是根据代理人的要求进行个别改动，没有紧密结合项目的特点和需求进行编制;另一方面，基层人民银行为了保证工程质量，使用资质、规模等带有明显歧视性的条款作为资格评审条件，把中小微企业拒之门外，使招标的结果带有一定倾向性，影响了公正性。

2.招标代理机构无法保持完全的中立。招标代理机构作为中介机构，应当在招投标的过程中保持完全的中立，但在实践中招标代理机构受经济利益的驱使，为了赢得委托人的信任和长期合作，存在按照招标方的意愿制作带有明显倾向性的招标文件可能，大大提高了潜在意向投标人的中标可能，从而影响公平性。

3.评标定标缺乏科学性。在评标过程中无法及时有效地辨识围标、串标和骗标伎俩，使不法投标单位中标，从而存在建设单位利益被侵害的风险隐患。

4.投标单位恶意竞标。在竞标过程中，存在投标单位为了中标，故意压低价格来获取中标资格。而在中标后，通过在施工中以次充好或者以各种理由申请工作量变更，甚至直接将工程违法转包，从中获取利润，导致工程的质量及安全性的降低。

（四）项目施工和竣工结算存在的主要问题

1.制度和程序执行不到位。对于项目施工中涉及到工程量变更审批，人民银行执行的基本建设制度规范有明确和严格的规定。在实际中，为了赶工期，个别施工企业利用建设单位基建管理人员由于对制度不掌握，随意增减建设内容、不按合同约定施工等，在施工中申请不合理或不必要的工程量变更，未经履行规定的审批手续，洽商变更签订前也没有对变更引起造价变化进行评估，致使工程项目造价大幅度提高。

2.项目成本控制与预算相脱节。在项目施工过程中没有将预算和成本核算有效结合，未建立严格的成本管理责任体系，各责任部门缺乏协调，搞技术的只负责质量，搞工程的只负责生产和进度，没有和财务部门相互配合，工程项目没有进行阶段成本分析和分部分项成本分析和控制，如由于不清楚材料库存供应量情况而造成库存浪费，或者用工计算重复等等，从而加大基建工程成本。

二、加强基层人民银行基本建设全生命周期管理建议

从上述可以看出，当前基层人民银行在基本建设管理中存在的问题主要是由于内控机制不健全、制度不完善、缺乏专业机构和人员、自身不独立、监督乏力等原因所造成的。基层人民银行要实现对基本建设全生命周期管理，就不能把各个阶段简单割裂，而是作为一个整体，通过加强制度建设、引入专业第三方、建立绩效评价机制实现全流程管控。

（一）建立基建项目标准化管理体系，推进基本建设转型

人民银行现有的基本建设规章制度规定了从项目申报到竣工决算整个流程的节点管理，但尚未适应不同层次和类别，建立统一的标准化的建设指导标准，导致基层行在整体规划、项目设计、施工标准等方面没有统一规范，出现了重复建设、豪华装修、超预算等问题。要加强基本建设规范化管理，实现基本建设转型，就要按照系统化、流程化、规范化和表单化的原则，建立工作标准、技术标准和管理标准，将项目管理目标细化分解，加强对“人、无形的物（技术）、有形的物”的管理，通过制度的规范、工作标准的实施、建筑设计的统一、资源配置的优化，最终支撑起过程管控标准化的落地，并通过信息化建设助推标准化，巩固和提升项目管理标准化建设，建立完备的项目标准化体系。实现基建项目标准化的管理体系，一方面使基层行在各个工作流程有所遵循，避免个人意志的强加;另一方面通过流程化、表单化的管理，将有效推进项目进度，大大提高工作效率。

（二）探索新型管理模式，通过“政府购买服务”引进专业项目管理公司，提高基建管理水平

面对基层人民银行基建专业人才匮乏、内部管理行政化突出、效能低下的现实问题，只有创新基本建设运行机制和管理模式，引进专业项目管理公司，采取对内协同相关部门联动工作，对外依托“项目管理公司”，发挥其专业特长，将建设项目的所有权与具体的工程管理权分离，从而提高项目的建设效率，实现投资效益。项目管理公司可以采用招投标的方式确定，人民银行作为业主，分别与项目管理公司和施工方签订“三方代建合同”，由项目管理公司对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理基层人民银行采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同，同时保留人民银行对项目的重大事项的决策权。采用此模式，通过项目管理公司组织协调服务、合同管理服务、信息管理服务等专业化优势，实施人民银行基本建设标准化体系，充分发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约，使基层人民银行能够有更多的精力专注于项目管理，既可以防止工程招标中的腐败行为，实现对工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，也保证了工作效率和工程质量。

（三）完善基本建设项目绩效评估机制，实现全过程绩效覆盖

基本建设支出绩效評价是一项复杂的系统工程，需要从法律依据、评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、评价结果应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体系。绩效管理理念应当融入基本建设项目管理过程，坚持以目标为导向，围绕绩效目标、进行绩效运用监控、绩效评价实施和评价结果反馈应用的闭环式管理，强化基本建设项目全过程绩效覆盖。绩效目标是工程项目概预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据，通过建立数量、质量、成本、时效、管理和安全目标指标，关注工程项目绩效目标的施工进度、工程监理到现场的出勤率、跟踪审计的及时性，将绩效管理贯穿于工程项目概预算编制、设计、施工、监理、跟踪审计等各个环节，使绩效管理从工作层面上升到制度层面，打破原来封闭的、粗放的基本建设项目管理模式，通过绩效评价倒逼、完善项目的概预算编制、实施和管理等过程，建立项目编制有目标，项目执行有监控，项目完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用的基本建设项目管理机制，使公开、问责、绩效、制度成为加强基本建设项目管理的新起点。