财政分权背景下中国环境治理体系演化博弈研究

王育宝 陆扬

摘要立足于新时代环境政策的一系列变革举措，聚焦环境治理体系的重要抓手和基础支撑―财政分权体制，深入研究多元主体背景下有效环境治理体系运行机制，为建立新时代背景下稳定高效的环境治理体系提供理论基础。创新性地将中央政府策略集合与财税体制发生关联，运用演化博弈模型，探讨了在（中央政府、地方政府、企业）交互作用下，中央政府的财税体制选择与其余主体策略选择间的作用机理和演化过程，并通过均衡点稳定条件求解，分析了不同政策取向下环境规制体系的作用效率与演化路径。结论显示：环境治理体系三方演化博弈模型存在多重演化稳定策略，且存在相应的演化稳定条件。其中，在中央政府选择高财政分权度、地方政府选择积极治理、企业选择治污达标情景下，中央政府以更快的速度到达均衡;在中央政府选择低财政分权度、地方政府选择积极治理、企业选择治污达标情景下，地方政府以更快的速度到达均衡，而企业在两种情景下均呈现最为缓慢的演化速度。总体来看，三方主体在（低财政分权度、积极治理、治污达标）情境下以最快速度达成有效的稳定均衡解。通过对混合策略均衡进行参数敏感性分析得出结论：扩大地方环保财政支出、提高企业减排补贴以及强化官员政治约束，同时调整中央转移支付额度与结构、适度使用行政罚款类手段将有助于构建三方主体协同联动治理模式。进而提出央地间财权事权合理划分、提高环保财政支出、强化政约束等政策建议，推进环境治理体系稳定高效运行。

关键词财税体制;环境治理体系;演化博弈;数值仿真

中图分类号F810.2

文献标识码A文章编号1002-2104（2019）06-0107-11DOI：10.12062/cpre.20190127

面对当前我国日益突出的生态环境问题，现有政策体系与经济发展模式必须发生变革已逐步达成共识。而大量研究显示，“中国式财政分权”模式是环境恶化的原因之一[1]。鉴于此，习近平总书记在中国共产党第十九次代表大会报告中将生态文明建设提上历史性高度，将改革生态环境监管体制、构建多元主体共同参与的现代化环境治理体系列为基本工作方针。同时提出建立权责清晰、财力协调、财权与事权相匹配的现代财政制度，从财政政策层面助力环境治理体系高效运行。以此为指导，于2018年开征环保税，实行动态税额机制并全额纳入地方财政收入;实行国税地税机构合并，提高税收征管效率，为深化财政分权制度改革做出机构准备;强化环境保护督察和生态环境损害追责制度等多项改革举措。以上政策措施为本文探讨财税体制改革背景下，多元主体有效环境治理体系提供了现实基础。

1文献综述

国家财税制度作为构建现代化环境治理体系的基础支撑与基本框架，首先有必要对财政分权与环境治理关系理论进行文献回顾。第一代财政分权理论主张高财政分权度有助于环境水平提升[2];第二代财政分权理论认为地方政府在税收激励和投资驱动下可能片面追求经济增长而忽视环境保护[3]。随着我国环境问题日益凸显，部分学者探讨了“中国式财政分权”对于环境治理的影响[4-6]。实证研究现存三种主流观点：高财政分权度不利于环境质量[7-8];财政分权未对环境污染产生显著影响[9];或财政分权度与环境污染之间呈倒U型关系[10]。必须认识到，客观评价财政分权环境效应的前提是明确财政分权的度量标准。本文沿用薛刚等[11]对于财政支出分权度和财政收入分权度的定义，支出分权度越低，表明中央政府通过财政转移支付对地方政府行为产生的影响越大;收入分权度越低，则地方政府获得可自由支配的财政收入的权利越小。

针对环境治理体系中利益相关者之间的互动机理和策略选择研究，演化博弈日益成为较成熟的研究方法。不同于传统博弈论中与现实不符的完全理性假设，演化博弈适用于分析有限理性博弈方的学习筛选和策略调整过程[12]。目前，越来越多的研究开始尝试利用演化博弈方法解决多主体背景下环境治理问题：如环境治理系统中的央地博弈關系[13];污染跨界性前提下的政府间合作竞争机制[14];政府监管下的企业治污决策等[15]。而基于财政分权背景下、以新时代财税体制改革为切入视角的研究十分匮乏，且能够将国家最新环保政策引入模型构建的博弈研究更是寥寥无几;此外，已有研究虽然一定程度上揭示环境治理过程中两元博弈主体间的关系，而真正涉及三方演化博弈研究的文献数量极少[16]，难以满足财政分权背景下多主体环境治理体系建设需要，以上不足之处也为进一步研究提供了创新空间。

随着财税制度改革进程加快和生态文明制度不断完善，原有理论背景和模型假设均发生重大改变，研究以此为契机做出如下三点创新尝试：①改变以往两方博弈框架下的局限性，着眼于中央政府-地方政府-企业三级主体所构成的完整环境治理体系，对多方主体间的环境治理作用机理做出全面解读;②现有研究中的模型设定均存在与现实背景相脱离问题，原有的“中国式财政分权”下政治激励与财政激励格局[17]已渐演变为政治约束与财政激励并存的新局面，本文及时引入中央环保督察惩罚机制、环保税开征等最新改革举措，最大限度还原模型对于现实情境的解释力;③鉴于中央政府一贯秉持的环保高压态势，将以往研究中央政府{治理，不治理}的策略集合更改为{低财政分权度，高财政分权度}策略集合，增强博弈模型刻画真实性，创新性地在财税制度改革背景下讨论环境治理体系运行机制。

2财政分权背景下环境规制三方演化博弈模型

2.1演化博弈模型前提条件和假设

首先，根据演化博弈相关理论，明确该系统作为演化博弈模型成立的基本前提：

前提1：将环境规制体系中所涉及的中央政府、地方政府与企业分别记作C、S、P。三者均为有限理性个体，具备一定学习能力和行为选择权力。

前提2：系统内主体均具备两个可选策略，中央政府可选“低财政分权度”与“高财政分权度”策略;地方政府可选“积极治理”与“消极治理”策略;企业可选“减排达标”与“完全治污”策略;

前提3：将三类博弈群体的数量视作相对稳定并标准化为1。在时刻t，中央政府选择采取“低財政分权度”的概率为x（t），地方政府群体选择采取“积极治理”的概率为y（t），企业群体选择“减排达标”的概率为z（t），并满足条件0≤x（t）≤1，0≤y（t）≤1，0≤z（t）≤1。

在演化博弈模型前提成立的基础上，结合财税制度及环境治理体系实际情况，进一步细化建模假设：

假设1：当中央政府选择采取“低财政分权度”策略时，会制定较高的中央税收分成比例α，并进行转移支付T;当中央政府选择采取“高财政分权度”时，会制定较低的税收分成比例β，且不进行转移支付;并且始终执行综合税率t以及成本为C1的中央环保督查制度。

假设2：当地方政府选择采取“积极治理”策略时，将制定高于基础税率的环保税率th，发生较多环保财政支出Ch，同时给予企业单位减排补贴θ;当地方政府选择采取“消极治理”策略时，将沿用基础环保税率tr，发生较低环保财政支出Cr，同时不对企业提供资金补助;

假设3：当企业选择“减排达标”策略时，将在原产量Q的基础上缩减产量N，并产生单位减排成本λ;当企业选择“超标排放”策略时，将维持原产量Q且不产生减排成本;

假设4：企业的超标排放行为会对各级政府造成当量为H的生态环境损失;“积极治理”型地方政府将对区域内违规企业处以地方罚款Fc;“消极治理”型地方政府不对违规企业做出处罚，但中央政府会对消极治理地区的违规企业处以中央环保处罚Fg，同时对消极政府给予政治处分R。

变量定义详见表1。为便于计算，令A=tpN，B=tPQ，D=Fg-T，E=Fc+R-△c，G=（1-α）T-（1-β）Fg，I=H+R，J=θ+△t，L=λ+P-tP，M=（α-β）FgthC，S=T-（1-β）B，μ=（α-β）（1-β），ξ=α-β，△t=th-tr，△c=Ch-Cr。其中，A、B、C、E、I、J、L、M、μ、△t、△c显然大于零;0<α、β<1，α>β;同时关注到，企业留存收益必然足够缴纳环保税额，因此有（1-t）P-tr>（1-t）P-th>0。

2.2支付函数构建

根据前提条件与建模假设，可以得出环境治理体系内中央政府、地方政府与企业的三方支付函数矩阵，如表2所示。

3演化博弈模型分析

3.1基于复制动态方程的演化稳定策略求解

3.1.2地方政府的演化稳定策略求解

4.1情景1：高财政分权度、积极治理、治污达标

由表4可知，该情景成为演化稳定策略需要满足条件②的三个不等式。由第一个不等式（α-β）（B-A）-T<0可知，当中央政府选择低财政分权度和高财政分权度获得的税收分成差额小于转移支付额时，倾向于选择高财政分权度，该条件要求中央政府在策略选择时兼顾收支额度的

匹配性，根据收支额度的大小关系选择相一致的财政分权策略;第二个不等式△t（Q-N）+thQ-θN+Fc-H-△c>0可以看出，该情境下要求地方政府制定严格的地方环

保税细则并征缴尽可能高的环境税率th，加大对于违规排放企业的经济处罚力度Fc，竭力遏制违规排放行为对于生态环境造成的损失H同时适度缩减对于减排企业的补贴额θ;第三个不等式（（1-t）P-th+λ-θ）N-Fc<0，即要求中央政府制定较高的综合税率t，要求地方政府能制定较高的环保税率th并加大对于违规排放

企业的经济处罚力度，同时缩小企业减排成本与补贴之间的差额λ-θ，防止减排支出与收益出现大幅失衡从而推高减排压力，这就要求地方政府提供充裕环保财政资金以及相应政策扶持，开展企业工艺改进、设施完善以及人员培养，通过规模效应优势达到压缩减排成本的政策目的。通过以上渐进稳定性条件分析可知，当参数满足不等式条件②时，通过一定的策略调整演化过程，最终达到中央政府选择高财政分权政策，地方政府选择积极参与治理而企业选择治污达标的三方策略均衡点，促成环境治理体系有效运行。

为了更直观的分析中央政府、地方政府与企业在该情景下的演化轨迹，本文利用MatlabR2018a软件对三方主体的策略调整演化过程进行数值仿真模拟。初始时，设定中央政府选择高财政分权政策、地方政府积极治理、企业治污减排的概率分别为0.3、0.6、0.8，将参数赋值为α=0.7，β=0.3，t=0.6，P=10，Q=10，N=1，T=25，Fc=5，th=3，tr=0.5，ch=10，cr=2，R=10，H=30，θ=λ=0.5，保证满足渐近稳定性条件②。具体演化路径如图4所示。图中横坐标表示时间推移，纵轴代表各群体策略选择概率，曲线表示各主体行为演化过程。可以看出，随着时间的推移，中央政府将以极快的速度率先达到演化均衡点，选择高财政分权策略，地方政府随后以较快速度达到均衡，选择积极治理策略，而企业则需要较长的演化过程才能达到均衡进行治污减排工作。图中可见当t=1.5时，三方策略沿演化路径达成均衡。

4.2情景2：低财政分权度、积极治理、治污达标

由表4可知，该情景成为演化稳定策略需要满足条件⑤，条件⑤由三个不等式组成。第一个不等式T-（α-β）（B-A）<0可知，当中央政府选择低财政分权度和高财政分权度获得的税收分成差额大于转移支付额时，中央政府倾向于选择低财政分权度，该条件要求中央政府根据收支额度的大小关系选择相一致的财政分权策略;第二个不等式K+S>0，该情境下的参数条件与情景1下第二个不等式的要求相类似，且在此基础上还要尽可能增大转移支付与高财政分权度下地方政府税收分成之差;第三个不等式（（1-t）P-th+λ-θ）N-Fc-2Fg<0，该参数条件与情景1下第三个不等式的要求相类似

图4演化稳定点（0，1，1）演化路径图，且在此基础上尽可能增大中央环保督察对于违规企业的罚款Fg，确保以严格的处罚标准、税收标准以及完善的减排支持，辅助企业主动选择治污减排策略。通过以上渐进稳定性条件分析可知，当参数满足不等式条件⑤时，通过一定的策略调整演化过程最终达到中央政府选择低财政分权政策、地方政府选择积极参与治理而企业选择治污达标的三方策略均衡点，最终促成环境治理体系有效运行。

针对情景2进行三方主体的策略调整演化过程进行数值仿真模拟。初始时，设定中央政府選择低财政分权政策、地方政府积极治理、企业治污减排的概率分别为0.3、0.6、0.8，将参数赋值为α=0.7，β=0.3，t=0.6，P=10，Q=10，N=1，T=20，Fc=5，th=3，tr=0.5，ch=10，cr=2，R=10，H=20，θ=λ=0.5，保证满足渐近稳定性条件⑤。具体演化路径如图5。可以看出，随着时间推移，地方政府将以极快速度率先演化调整至积极治理策略，中央政府随后以较快速度达到低财政分权策略，而企业则需较长演化过程才能达到均衡进行治污减排工作。图中可见，当t=0.5时，三方策略沿演化路径达成均衡。

对比情景1与2下两种不同演化过程发现，中央政府在情景1下以更快速度到达均衡，地方政府则在情景2下以更快速度到达均衡，而企业在两种情景下都呈现相对缓慢演化速度;综合来看，情景2下三方主体演化速度相对较快，达成演化稳定点所需时间相对更短，即中央政府选择低财政分权政、地方政府选择积极治理而企业选择治污达标的策略集合是一种演化速度最快且治理体系有效的稳定均衡情景。

4.3情景3：三方都以一定概率进行策略选择

该情景下，中央政府以一定概率采取低财政分权政策、地方政府以一定概率积极配合治理、企业也以一定概率进行治污减排。为了进一步探讨在该情景下，不同参数变化对于种群策略选择演化过程的影响方向与程度，下文进行参数灵敏度分析。在确保0

进一步分析若干重点参数，由图6（3）的参数T可知，转移支付对中央政府和企业行为产生显著影响，转移支付增加必然标志着中央政府采取低财政分权的政策取向，但并未显著提高地方政府的治理意愿甚至在一定程度上抑制了企业的治污积极性。关于此，史丹发现了转移支付未能降低污染水平的现象[18]，迫于地方财政压力，大量转移支付并未被精准运用于环保事业建设，中央转移支付的单纯量增不足以改善地方环保效率。鉴于此，深入优化中央转移支付结构，加大节能环保等重点领域专项投入额度和资金监管力度，在进一步平衡地方财权事权的同时发挥中央转移支付的环保导向作用，才是改善环境治理体系有效性的重要抓手。

由图6（5）、图6（6）参数Fg、Fc可知，中央罚款提高会加剧财政分权倾向，地方罚款提高则会抑制财政分权倾向，同时，中央与地方罚款的增加均会对地方政府治理意愿产生削弱效应。在现有文献中，安虎森等人均证实了过度行政处罚通过影响绿色创新能力从而削弱环保税治理效应这一结论[19]。因此，在环境治理体系中有必要控制行政罚款类手段的适度合理使用。

由图6（8）参数△c可知，地方环保支出增加会显著促使中央政府提高财政分权度，同时有助于地方政府提高积极治理策略比例。朱小会等人从环保财政支出对社会资本的引致效应和对工业技术创新的提升效应角度解释其对于污染治理的正向促进作用[20]。由此可见适度增加地方环保支出额度将提高环境治理体系有效性。

由图6（9）参数θ可知，补贴额增加时中央政府倾向于提高财政分权比例，同时增加补贴额有助于地方政府更加严格积极参与治理。张同斌证明技术创新的正外部性可以提高企业全要素生产率[21]。结合本文结论进行机制分析，增加企业减排补贴将形成“企业补贴—技术创新—提高全要素生产率—经济增长—带动地方政府加大环保治理投入”的良性互动循环链条。

由图6（10）参数R可知，政治处罚对于政府行为特别是地方政府策略选择产生重要影响。席鹏辉等人发现强政治约束地区污染效应明显减弱的现象，从而进一步明确政治处罚强度将显著改善环境治理体系有效性的结论[22]。

5结论与建议

通过构建财税体制背景下“中央政府-地方政府-企业”三方演化博弈模型，分析了三方主体在长期博弈过程中的学习行为与策略调整机制，结合理论研究与数值仿真，可得如下结论。

（1）环境治理体系三方演化博弈模型存在多重演化稳定策略。在（高财政分权度、积极治理、治污达标）情景下达成演化稳定均衡的条件如下：（α-β）（B-A）-T<0、K>0、（L-th-θ）N-Fc<0;在（低财政分权度、积极治理、治污达标）情景下达成演化稳定均衡的条件如下：T-（α-β）（B-A）<0、K+S>0、（L-th-θ）N-Fc-2Fg<0。

（2）在（高财政分权度、积极治理、治污达标）情景下中央政府以更快的速度到达均衡，在（低财政分权度、积极治理、治污达标）情景下地方政府以更快的速度到达均衡，企业在两种情景下均呈现最缓慢的演化速度。总体来看，在（低财政分权度、积极治理、治污达标）情景下，三方主体将以最快速度达成有效的稳定均衡解。

（3）通过对混合策略均衡进行参数敏感性分析，表5详细说明了参数增加对于三方主体策略选择比例的影响方向与程度。①提高排污标准和地方环保税率、扩大转移支付、强化政治约束和地方处罚，将有助于增加中央政府低财政分权策略的选择比例;②提高综合税率、增加环保督查罚款、扩大地方环保财政支出与减排补贴额，将有助于增加中央政府高财政分权策略的选择比例;③强化不同财政体制下中央税收分成比例差额、扩大地方环保财政支出、提高企业减排补贴以及强化官员政治约束等措施，将提高地方与企业的积极治理意愿，有助于形成高效环境治理体系。

根据以上研究结论，提出四点政策建议。

（1）理顺央地财政关系，促进地方财权事权匹配。在中央确定的财政分权度政策基础之上，大力培育包括环保税在内的地方税种，减少地方财政压力预期的同时激励环保治理主观能动性，推进地方财权事权的平衡匹配。

（2）推进转移支付制度改革。改善央地间纵向转移支付结构，适度加大环保专项转移支付的投入力度，加强资金监管并提高使用效率，加大对国家重要生态功能区和生态脆弱地区的财政支持力度。

（3）增加地方环保支出，适度使用行政处罚手段。提升地方环保支出占比，严格落实财政资金监管，最大限度发挥环保支出对市场资金的引致作用以及对环境治理的

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