新政府会计制度改革下事业单位财务管理的思考

成都市农林科学院 杨揽月 叶健

1 新政府会计制度的实施背景

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大举措，2014年新修订的《预算法》规定各级政府财政部门应该按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。为了加快推进政府会计体系改革，构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，2015年10月23日颁布了《政府会计基本准则——基本准则》，初步建立了政府会计新标准体系。2017年10月24日制定发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(财会[2017]25号)，规定自2019年1月1日起施行。这是全面深化财税体制改革的重要举措，对提升行政事业单位财务管理和预算管理水平、提高政府会计信息质量、建立具有中国特色的政府会计准则体系具有重要意义。

我国目前的政府财政制度是以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，现行政府会计制度已不能全面、科学、客观的反映政府的资产和负债状况，无法准确核算政府运行成本，以及存在资产管理漏洞、缺少风险防范意识。随着经济体制改革的不断深入，我国政府会计制度改革也在逐步推进，因此，在新的形势下对现行政府会计制度的改革势在必行。

2 新政府会计制度的主要创新与突破

(1)重构了政府会计核算模式。行政事业单位全面转化为财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的政府会计核算体系。“双功能、双基础、双报告”的模式强调应在注重预算、决算的同时，关心行政事业单位财务会计方面的发展。在同一经济业务中既进行以权责发生制为基础的财务会计核算，同时进行以收付实现制为基础的预算会计核算，“平行记账”从根本上改变了会计核算的基础，加大了会计核算的难度，但有利于强化行政事业单位财务会计能力。

(2)科学界定了政府会计要素。新政府会计制度会计核算模式的变化下采用“5+3”的方式对会计要素重新进行划分。财务会计核算在权责发生制的基础上设置了资产、负债、净资产、收入和费用等会计要素，预算会计核算在收付实现制基础上设置了预算收入、预算支出和预算结余。新政府会计要素的界定与企业会计要素更为接近，更全面的涵盖了经济业务中可能发生的情况，会计科目的细化和合理设置让会计核算更有理有据。

(3)明确了资产负债计量属性。原有会计制度规定对资产按实际成本进行计量，计量属性单一。新政府会计制度明确了会计主体在对资产和负债进行计量时，一般应当采用历史成本，也可采用重置成本、现值、公允价值计量，应当保证所确定的资产负债金额能够持续、可靠计量。计量属性的种类增多，实际计量时可根据实际业务进行灵活选择，提高财务管理的效率。

(4)完善了政府财务报告体系。原政府财务报告制度是以收付实现制为基础的决算报告制度，年末编制会计报表，主要反映财政总预算资金、注重预算收支的执行结果。原有报告制度没有全面考虑运行的成本及效率，这已不能满足市场经济形势和财政形势的需要。基于新政府会计制度会计核算的变更，新会计制度要求建立财务报表和预算报表。财务报表以权责发生制为基础编制，包括财务报表和附注，财务报表一般包括资产负债表、收入费用表、现金流量表，全面反映行政事业单位财政运营情况。预算报表以收付实现制为基础编制，包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。全面的政府报告制度能全面真实地反映政府会计主体的资本成本运行情况和预算执行情况。

3 事业单位财务管理现状分析

(1)制度建设落实不到位。目前事业单位也相应出台了《事业单位会计准则》，但是在实施过程中往往很难落到实处。新政府会计准则与事业单位会计准则存在一定的差异，事业单位在制度建设上没有严格参照新政府会计准则的要求，甚至继续沿用旧制度，致使新制度在执行过程中无法落实，未能发挥其重要的作用和意义。

(2)资产管理不规范。资产是事业单位的物质基石，资产的使用效率直接影响事业单位发展速度。新政府会计制度明确规定了固定资产折旧和无形资产摊销的办法，但一些事业单位仍继续沿用旧制度，未设立“累计折旧”“累计摊销”科目。同时缺乏固定资产管理意识，仍然存在重购买，轻管理的现象，未能充分发挥固定资产的使用价值，闲置浪费问题依旧存在。

(3)财务人员综合能力有待提升。相较于企业人力资源的管理，事业单位人员的管理相对松散，基于财政拨款这一特殊性使事业单位缺少像企业一样的竞争压力，部分财务人员缺少在专业能力水平上与时俱进的精神，这些原因都影响了事业单位会计的核算工作。

4 新政府会计制度实施后事业单位的应对措施

(1)完善制度建设。以新政府会计制度和事业单位原有相关制度为依据，结合现阶段实际情况修订相关制度，包括财务管理、预算管理、资产管理、内部控制、政府采购等制度，确保新政府会计制度的顺利实施。

(2)全面梳理事业单位资产负债。为了顺利实施新政府会计制度，对前期的资产负债进行清理工作必不可少。对单位资产进行盘点统计，确保资产账实相符，并对资产的需求和使用情况进行调查，制定合理的使用计划和采购计划，避免造成资产的闲置浪费。事业单位资产管理中存在不少历史遗留问题，如固定资产未及时报废处理，长期挂账的应收应付款项，都会对新制度的推进产生不利影响。对于需要报废处理的固定资产应及时上报，未对固定资产计提折旧、无形资产进行摊销的应按照新会计制度规定，对资产按类别、使用年限、原值等做好折旧摊销的准备工作。

(3)强化财务人员业务水平。事业单位财务会计人员综合能力的高低直接影响了单位财务工作的效率，财务人员具有良好的工作能力是顺利实施政府会计制度改革的重要保障。建议事业单位就新政府会计制度有针对性的对全员进行多次反复的培训，可通过积极参加上级组织培训、聘请专家到本单位授课、与同类型事业单位互相探讨等方式，进行深入、细致、透彻的学习，尽快理解和掌握新政府会计制度改革的要点，全面提升财务人员业务能力水平和综合素质。事业单位财务人员自身也应提高思想觉悟，积极参加培训，夯实基础，从而适应新制度改革以及财务信息化不断升级的需要。

(4)加快财务信息系统建设。新政府会计制度对纳入部门预算管理的收支施行“平行记账”方式，核算方式的变更要求编制两套报表，现阶段的财务软件已无法满足会计核算的需求。事业单位在综合考虑新政府会计制度和本单位实际业务的情况下，及时更新财务信息系统建设，学习使用新系统，有利于提高事业单位财务工作效率和管理水平。

5 实施新政府会计制度对事业单位的重要意义

5.1 有利于提高事业单位财务管理水平

新政府会计制度规范了事业单位的财务核算，建立了国家统一的政府会计标准体系；新制度强化了财务会计的功能，在会计核算中引入了权责发生制，在会计核算上更加科学合理，更加精准。为了更加真实地反映事业单位资产的实际价值，新政府会计制度新增了会计科目固定资产累计折旧和无形资产累计摊销，引入了坏账准备等减值概念。引入了收入和费用两个会计要素，凡属于当期收入和费用按照权责发生制理应计入当期，更加符合事业单位会计配比原则。财务会计与预算会计相结合的核算模式，分别生成的财务报告和预算报告更有效地提升了财务和预算管理水平。

5.2 有利于完善事业单位财务体系，加强内部控制

事业单位财务管理始终致力于完善事业单位的财务体系，规范业务活动，如没有有效的监督评价、制度约束，很难完善事业单位的财务机制。新政府会计制度要求生成财务报告和预算报告，两者的有效结合使外界对事业单位的财政收支情况进行监督，使上级部门有效监督下级单位的财务活动。越来越透明的财务信息使得单位在进行财务活动的时候行为更加规范，从而完善事业单位的财务体系，加强事业单位的内部控制。

5.3 有利于提高事业单位的绩效管理水平

新政府会计制度引入了收入和费用会计要素，按照权责发生制的要求对各项费用进行合理的归集，有助于提高事业单位对单位成本的准确核算，在事业单位财务管理中第一次引入成本的概念，有助于提升财政资金的使用效益，提高了绩效管理评价的科学性，进一步建立健全预算管理绩效评价制度。

5.4 有利于事业单位资源的合理配置

尽管政府会计制度早前就提出折旧摊销的问题，但大多数行业没有明确规范摊销折旧相关问题，新政府会计制度中明确提出固定资产、无形资产界定划分以及折旧年限，打破之前事业单位制度流于表面的局面。通过对资产计提折旧摊销，能真实的反映事业单位资产使用运行情况，真实反映事业单位的实际家底，使单位的资产得以合理优化。

6 结语

2019年1月1日全面施行的新政府会计制度，是对各级各类行政事业单位会计制度的一次重大改革，这是政府会计制度改革的需要，也是社会发展的需要。这次的改革能使事业单位在财务管理上更加科学、规范、合理，因此要积极推行政府会计制度改革。在事业单位全面施行新政府会计制度的过程中不断完善会计制度建设，完善会计核算内容，加强资产管理和内部控制建设等。事业单位会计制度建设在改革发展的过程中会面临许多的挑战和困难，财务管理人员应不断探索与创新，不断完善自我提升综合素质，以确保事业单位会计核算工作健康有序的稳定发展。