新疆地区生态文明建设法治化的实践研究

[摘要]近年来，新疆地区把生态文明建设提升到前所未有的高度，在重视程度上超过历史上任何一个时期，且明确把“努力实现生态环境良好”作为到2020年的“四个努力实现”之一。法治是生态文明建设的保障，生态文明建设只有在法治化道路上，才能真正实现。新疆地区在推进生态文明建设法治化的过程中，自上而下做了大量的努力和实践，也取得了一定的成效，但仍有其短板和不足，在今后的实践中，应当从加强环境保护立法工作、提升执法力度、加强法治宣传等方面予以努力，结合区情实际走开发与保护相结合的道路，加强新疆的生态环境保护法治建设，建立健全生态环境保护法治体系。

[关键词]新疆;生态文明;法治化;实践

[中图分类号]D922.68  [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2019）03—0087—06

[作者简介]刘琼，女，兵团党委党校法学教研部讲师，研究方向：行政法学。

一、新疆地区生态文明建设法治化概述

（一）新疆地区生态文明建设的基本现状

党的十八大以来，特别是自治区第九次党代会以来，新疆地区各级各部门均把生态文明建设提升到前所未有的高度，明确把“努力实现生态环境良好”作为到2020年的“四个努力实现”之一。自治区环境保护工作积极践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这不仅是“五位一体”总体布局的要求，也是服务和改善民生的重要手段。截至目前，新疆地区已有国家级自然保护区15个，自治区级自然保护区14个;已创建国家级生态县（区）1个、生态乡镇35个;创建自治区级生态县11个、生态乡镇162个、生态村1201个。①经过近年来的集中整治与改善，“目前新疆地区的空气质量正在逐年好转;湖库水质总体质量为轻度污染，集中式饮用水水源地水质总体为优;城市声环境质量较好;辐射环境质量总体良好;生态环境状况总体稳定向好;全区未发生较大及以上级别突发环境事件。”②

（二）新疆地区生态问题的主要表现

1.土地沙化。新疆目前是我国荒漠化面积最大、危害最重的省份，当前新疆地区已沙化的土地面积为70多万平方公里，且每年沙化土地面积达到104平方公里，流沙逐步逼近道路、交通设施和村庄，每年因风沙危害造成的直接损失达几十亿元。虽然近年来防沙治沙工作取得了显著的成效，但沙化形势依然严峻。

2.草场面积减少、超载和退化现象严重。由于畜牧业的迅速发展，新疆多地草场退化速度加剧，原有的植被体系遭到了严重破坏，一些稀有野生动物的生活环境也随之不复存在。以库鲁斯台草原为例，统计数据表明，20世纪80年代初该草原的实际载畜量为25万头（只），而近几年这一数字则一度飙升至 45万头（只），草场处于严重超载状态，致使草场退化、沙化严重。①

3.水环境问题突出。新疆水资源十分紧缺，同时水资源时空分布不均，呈现春旱、夏洪、秋缺、冬枯。自净能力低，遭污染难治理。严重的水资源危机已经成为制约新疆经济、社会和生态可持续发展的最大“瓶颈”。

4.生物多样性受到严重威胁。目前，新疆已有83种动物被收录入《中国濒危动物红皮书》，约占全国总量的15.4%，其中新疆野马、赛加羚羊已难觅踪迹，有着“水中大熊猫”之称的扁吻鱼（新疆大头鱼），已在原最大产地博斯腾湖绝迹。无节制地开发利用，使不少生物的资源优势迅速劣变，一些地方品种正在逐渐灭绝。

（三）新疆地区推进生态文明建设法治化情况

新疆地区围绕生态文明法治化建设进程做了大量工作。如法院系统“三审合一”提速生态文明建设司法保障，目前，新疆维吾尔自治区高级人民法院对新疆第一审环境民事公益诉讼案件实行了跨区域集中管辖，将与环境资源关系密切的刑事、民事、行政案件“三审合一”，提速环境司法保障，印发了《新疆维吾尔自治区高级人民法院关于环境公益诉讼案件跨区域集中管辖实施意见（试行）》，根据生态环境保护的实际情况，跨行政区划分为北疆、南疆、东疆三大片区，确定三家中级法院分别集中管辖所属区域的第一审环境民事公益诉讼案件。同时，出台了《新疆维吾尔自治区高级人民法院审判执行业务庭职能调整方案》，规定高院环境资源庭审理环境刑事、民事、行政案件具体的受案范圍，对新疆各级人民法院审理环境资源案件有示范、指导性的作用。[1]

此外，各级各部门通过强化联络机制等措施，形成资源环境监管合力，全面形成打击违法犯罪、保护合法权益的联动工作新模式、新体系，为推进新疆生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障。这一系列举措都充分体现了鲜明的问题导向、深厚的民生情怀、强烈的责任担当，充分彰显了加强生态文明建设、打赢污染防治攻坚战的坚定意志和坚强决心。

二、新疆地区推进生态文明建设法治化的主要做法

（一）高度重视，坚决贯彻生态文明写入宪法的国家意志

在2012年之前，虽然我国已经有了多部生态环境资源法律，但当时生态文明建设还没有纳入中国特色社会事业“五位一体”总体布局，直到2012年党的十八大胜利召开，生态文明建设首次写进了党章。2017年，党的十九大结合十八大以来生态文明建设和体制改革的具体实践，再次修改了党章，将实行最严格的生态环境保护制度、增强绿水青山就是金山银山的意识、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国等内容写进党章。生态文明进入党章，就具有了党内法规的约束力，从此生态文明建设不再是某一个或几个部门的事情，而成了全党的政治追求、政治任务和政治纪律。

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明历史性地写入宪法。新疆地区2018年7月6日召开了全区生态环境保护大会，对建设美丽新疆做出了具体的安排部署，从树立新发展理念、严守生态红线底线、打好污染防治攻坚战、全面推进绿色发展、加强生态保护修复、提高环境治理能力和水平、抓好中央环保督察组反馈问题整改等七个方面对新时期的新疆生态保护工作提出了要求，围绕“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，为推进新疆地区生态文明建设提供了系统的遵循，明确提出了良好的生态环境是最普惠民生福祉，制度建设是解决生态环境问题的重要方式，通过法治、行政、经济手段，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。通过产业结构调整、倡导绿色生产生活方式，实现健康发展;不断推进自然生态系统保护与修复，维护生态环境稳定;重视环保督察反馈，建立责任机制，跟踪问责。多效并举，兵地联动，为老百姓提供天蓝水碧、健康自然的生活环境。

（二）完善制度，为新疆地区生态文明建设法治化提供保障

在新疆维吾尔自治区党委八届八次全委（扩大）会议上，《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》审议通过。标志着新疆将加强生态文明法治保障，建立生态环境损害责任终身追究制。围绕区域协调发展、产业结构调整、环境生态、节能减排等经济社会发展的重点目标任务，提供有力的法治保障和优质的法律服务;加快实施功能区规划，建立完整科学的地方性生态文明法规体系，系统梳理，科学立法;加强生态文明法治保障，在自然资源资产的权属、开发、使用、恢复等方面设立规范制度，同时建立严格的生态环境执法监管制度、国土空间开发保护制度、突发环境事件调查处理制度和区域间环境治理联动执法合作机制;严厉查处破坏自然资源和生态环境的违法行为，不断完善和落实突发环境事件的应急预案;实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、自然资源开发补偿制度、环境执法责任制和责任追究制度，把自然资源资产使用保护情况纳入领导干部离任审计的范围之内，建立生态环境损害责任终身追究制。

（三）高位推动，顶层设计指明方向划定底线

新疆是祖国西北生态安全的屏障。2014年5月召开的第二次中央新疆工作座谈会更是把新疆生态文明建设提到了前所未有的高度，会议明确指出：“新疆的发展要充分考虑生态环境特点，更加重视生态环境保护，坚持在发展中保护，在保护中发展，实现经济社会可持续发展。”2017年3月，在参加十二届全国人大五次会议新疆代表团审议时，习近平总书记再次强调：“加强生态环境保护，严禁‘三高项目进新疆，加大污染防治和防沙治沙力度，努力建设天蓝地绿水清的美丽新疆。”总书记的殷殷嘱托体现出对新疆生态环境保护工作的高度关切和重视。把生态文明建设摆在新疆工作的重要位置来抓，不断完善和落实生态环境法律法规，既是贯彻落实新发展理念的基本路径，也是深化依法治国实践、建设法治新疆的必然要求。

2015年开始实施的新《环境保护法》被称为史上最严的环境保护法，通过明确地方政府定位、加强监管部门责任，为建立起措施更全、处罚更严、责任更明的环境保护法律体系提供了基础。2016年3月，自治区党委、人民政府印发了《关于加强全区生态文明建设的实施意见》，对新疆地区的生态文明建设工作进行更加符合新疆实际情况的部署，为加快形成具有新疆特色的生态文明建设体系奠定了基础;2016年12月，新疆维吾尔自治区十二届人大常委会第二十五次会议审议通过了新修订的《新疆维吾尔自治区环境保护条例》;2017年，新疆自治区党委办公厅、人民政府办公厅先后印发了《自治区实施〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）〉细则》和《关于印发〈自治区各级党委、政府及其有关部门生态环境保护工作职责〉的通知》，进一步完善了环境保护责任机制，确立了党政同责、一岗双责、终身追责的理念。据统计，党的十八大以来，新疆维吾尔自治区出台关于环境保护方面的各类文件共计102部，为全区生态环境保护的法治化、规范化提供了制度依托。

（四）大力整改，严格依法依规整治生态环境污染问题

坚持规划先行、以规划引领开发和相关环保法律法规等是新疆地区处理发展经济与生态环境保护二者关系的重要遵循和行动指南。[2]经过多年实践，自治区党委提出的一系列科学理念正开花结果：各级党委、政府的环境保护意识和责任明显增强，全社会关心支持参与生态环境保护的氛围日益浓厚，通过强有力的整改整治，生态环境污染问题得到有效解决。例如，乌鲁木齐市中心城区供暖已实现清洁能源全覆盖，2017年，乌鲁木齐市拆改3.2万台燃煤供热设施，新增清洁能源供热面积373万平方米。深化大气污染防治，抓好重点区域同防同治，严格执行重点区域大气污染物排放特别限值，加快推进燃煤电厂节能改造，推进重点企业达标排放，从部署、监督、整改、反馈等各个环节都依法办事。

三、新疆推进生态文明建设法治化取得的成效

（一）新疆地区生态文明建设已基本实现有法可依

在现行的新环保法修改期间，恰逢党的十八大和十八届三中全会相继召开，各级各部门对生态文明建设有了更深刻的认识，提出了新的更高要求。反映在国家立法层面，就是新环保法改变立法思路，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的。此后，新修改的《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》等，都开宗明义地提出了生态文明的立法目的。不僅如此，国务院自2013年以来相继发布的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，也全面体现了生态文明建设和改革的要求。十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，体现了生态文明建设的要求。2017年两会期间通过的《民法总则》，也更加注重实践绿色发展，促进生态文明建设，实现代际公平。

新疆地区坚定践行“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的理念，生态文明建设相关文件出台频度之密前所未有，在不断完善制度的同时，推出一批具有标志性、创新性的实践举措。2017年6月，自治区人民政府出台《新疆维吾尔自治区控制污染物排放许可制实施方案》，为建立固定污染源实施全过程和多污染物协同控制体系，实现“一证式”环境管理奠定了基础。同年，自治区人民政府办公厅印发《自治区级自然保护区调整管理规定》，进一步强化对自然保护区的管理。此外，新疆出台的《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》《新疆维吾尔自治区辐射污染防治办法》等一系列法规和规范性文件，为新疆落实生态文明建设提供坚实保障，为实现新疆环境保护法治化、规范化、科学化管理打下了坚实基础。

（二）法治手段成为新疆地区生态保护的重要力量

在生态文明建设被高度重视的情况下，法治化程度日益彰显出强有效的力量。法律法规的强制属性在环境保护中体现出特殊功能：一是惩罚功能，它主要表现为对破坏生态环境的行为采取必要的惩罚措施，如对破坏环境的个人或企业处以严厉的刑罚、收取高额罚金等;二是威慑功能，通过法律的强制性使人们不敢肆意破坏生态环境。[3]在2018年6月新疆召开的全区生态环境保护大会上，更是突出强调了严守生态红线底线，打好污染防治攻坚战，并结合区情实际，制定出台了全方位的规范性文件，为打好四场标志性重要战役提供了有力的武器：制定《自治区大气污染防治行动计划实施方案》，使大气环境质量明显改善，打好蓝天保卫战;制定《自治区水污染防治工作方案》，确保全区水域生态环境状况向好，打好碧水保卫战;制定《自治区土壤污染防治工作方案》，保障全疆土壤环境安全，打好净土保卫战;通过《自治区农村人居环境整治三年行动实施方案》，改善农村群众居住生活条件，留住鸟语花香、田园风光。这些都充分说明，新疆地区生态文明建设法治化进程明显加快，法治手段已成为新疆地区生态文明建设的重要力量。

（三）新疆地区的生态保护长效機制逐步确立

在2017年9月，中央第八环境保护督察组进驻新疆一个月，期间新疆地区以中央环保督察为契机，对群众反映的环境问题对照检查，能够立即采取措施整改到位的立即整改;对短期内难以整改到位的，从源头上完善制度、堵塞漏洞;对新发现、新出现的问题及时研究，制定具体管用的解决办法，着力构建保护生态环境的长效机制，让绿色发展根植于心。在督察组进驻期间，中央环保督察组移交了共计34批2877件转办件;责令整改企业2182家，行政处罚548家，处罚金额合计6820.41万元;立案侦查1件，行政拘留22人，刑事拘留3人，约谈163人，执纪问责1560人次。之后，自治区财政厅会同发改委、环保厅印发了《新疆维吾尔自治区挥发性有机物排污收费试点实施办法》，决定对石油化工和包装印刷两个行业开征挥发性有机物排污费。随后，自治区20个部门14个地州市出台环境保护长效机制措施189项。至此，新疆地区生态保护的长效机制已初步建立并持续发挥作用，形成了强化监督考核、奖优罚劣的鲜明导向。

此外，新疆的环境公益诉讼也取得了一定的成就。2017年7月1日起，由检察机关提起试点两年的公益诉讼制度在新疆全面实施，2018年3月19日，新疆维吾尔自治区人民检察院下发《关于深入推进新疆检察机关公益诉讼工作的实施意见》，进一步规范和完善了检察机关公益诉讼工作的程序。2018年前4个月，新疆各级检察机关就已发现公益诉讼线索453件，立案269件，其中，涉及环境资源保护类116件，全疆各级检察机关通过一系列公益诉讼案件的办理，达到了服务和保障民生、促进依法行政、加强生态保护和打好污染防治攻坚战的效果。

四、新疆地区生态文明建设法治化存在的主要问题

（一）现有生态环境保护立法质量不高

近些年来，新疆的环保立法工作取得了很大进展，自治区各级人大常委会、人民政府已经先后制定了多部地方性法规和单行条例、政府规章等规范性文件，初步形成了以《新疆维吾尔自治区环境保护条例》为核心、较为全面的地方性生态环境保护法律体系，但法律的质量还有待加强，部分已出台的规章和其他规范性文件尚存在内容简单、程序不明的问题;同时，由于环境管理机构重叠，管理体制不畅，各种法规规章在制定之初缺乏沟通和衔接，全局观念不够，导致相关法律体系内部不够协调;部分单位法治意识淡漠，在立法过程中，公众参与程度较低、行政色彩较重，甚至以红头文件代替地方立法的现象，损害了法律的权威性。以上种种问题，使得新疆地方环境立法的质量与新形势下的生态发展需要尚存在一定差距。

（二）现有生态保护立法的执法规范性欠缺

首先，执法部门设置不合理、权责划分不明确。这样的情况不仅出现在新疆地区，也是全国环境执法普遍存在的问题，权力不清，责任不明导致行政执法效率低下，难以取信于民。其次，部分地方一味追求经济的高速增长，忽视环境执法。2017年，中央第八环境保护督察组在对新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团开展环境保护督察中发现，“个别部门在落实国家大气和水污染防治行动计划方面，存在放宽要求、放松标准的情况，对于该淘汰产能没有及时淘汰，对于该关停的污染企业没有及时关停，还有一些部门存在环境保护不作为、乱作为的问题，擅自简化项目审批手续，违反‘三同时制度，例如，乌鲁木齐米东化工工业园区19家钢铁铸造企业，11家无环保手续、4家无污染治理设施”。最后，由于环境执法技术性要求较高，普通民众对于环境执法所知甚少，民主监督基础薄弱。一些地方环境监管部门存在以权释法现象，执法中漠视程序、存滥用自由裁量权，导致执法缺乏透明度，执法效能不高。

（三）部分领导干部生态文明建设法治意识不强

对生态资源予以保护，势必会对经济发展的进程造成一定影响，新疆地区本身就存在较大的维稳压力，经济发展速度和水平和其他发达省份相比仍存在很大差距，在生态保护法治化的过程中，不可避免地会对本地经济的发展带来一定冲击。2018年1月，中央第八环境保护督察组在向自治区和兵团反馈督察情况时指出：“新疆近年来经济发展过度依赖能源资源开发，局部环境污染和生态破坏问题较为突出，环境保护力度和效果与中央要求和群众期盼仍有差距。新疆地区个别地方和有些领导干部仍存在只重经济效益，轻视环境保护的观念，认为新疆发展的方向是能源型行业，过分强调环保不现实。还有个别领导干部认为新疆地域辽阔，资源丰富，沙漠戈壁多，环境承载能力强，污染问题不易凸显，正是这些错误的思想导致有的地方和部门在推进环境保护工作方面存在要求不严、落实不力等情况。”因此，领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力推进新疆地区生态文明法治化建设的重要环节，正确认识经济发展与环境保护的关系，把生态文明建设和环境保护作为实现社会稳定和长治久安总目标的重要内容，严格按照法律法规的要求履行好审批、监管、追责等责任。

五、新疆地区生态文明建设法治化优化路径探析

新疆地区生态文明建设要取得实质性的进展，离不开法治化的制度建设，只有从立法、执法、司法、法律监督、全民普法等多方面共同构建、不断优化，生态环境保护的法治化机制才能发挥应有的作用，法治才能真正成为生态文明建设保驾护航。

（一）进一步加强新疆地区生态环境保护立法工作

新疆地区的生态环境保护立法工作应当以《中华人民共和国宪法》中关于生态文明的规定和《中华人民共和国环境保护法》的立法原则和基本精神为基本遵循，并结合新疆地区的具体情况和实际需求做出立法规划，把促进人与自然和谐、经济健康发展作为立法目的。加强对环境执法程序地梳理和完善，即“严格环境保护的行政许可审批程序，加强环境保护管理程序，进一步细化环境保护监督检查程序”。“法治是国家治理现代化的目标，对行政自由裁量进行规制限制和标准明晰，就是制约权力、把权力关进笼子的有效手段”，在环境保护行政处罚中，进一步规范自由裁量权行使，针对不同的违法行为规定适当的法律责任，减少环境执法的随意性。

（二）完善新疆地區生态环境保护司法建设

2018年6月4日，最高人民法院发布了《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》，提出司法工作要着力解决生态环境问题，服务保障污染防治工作和生态安全保护工作的有效开展。司法是社会正义的最后一道防线，通过人民法院专业化审理环境资源类案件，落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，构筑新时代的司法保障机制。对于新疆司法机关而言，以现代法治理念为引领，通过依法审理环境资源类的刑事、民事、行政、公益诉讼等各类案件，是加强生态文明建设司法服务和保障的重要手段，主要体现在三个方面：一是坚持罪刑法定原则，注重发挥审判活动的惩治、教育和预防作用，通过依法惩处污染环境、破坏资源以及监管失职的犯罪行为，保障法律的严肃性，对潜在的违法犯罪行为起到震慑作用，减少环境资源类犯罪;二是坚持损害担责、全面赔偿原则，明确污染环境、破坏资源行为应承担民事责任，并加强执行力度，以经济手段实现对自然环境资源的合理开发与循环利用;三是充分发挥行政审判职能，对于环境监管部门的行政不作为或行政乱作为予以纠正，促使行政机关依法履行行政管理职责，维护公共环境利益。

（三）规范新疆地区生态环境保护的执法程序

规范的行政执法行为，是行政机关解决生态环境保护问题的关键环节，也是行政机关取信于民、树立权威的有效手段。规范新疆地区生态环境保护的执法程序，要求环境执法部门更新执法理念，加强执法水平。具体而言，包括以下两个方面：第一，严格按照法律法规进行能源审批、污染监测等制度，不同区域、不同部门均应按照法律的规定行事，加强沟通与配合，维护法律、政策的完整性与连贯性;第二，提升执法人员法治水平，建立统一考评机制，只有通过执法培训并通过考核的人员才能从事环境执法工作，使环境执法工作严格按照法定内容和程序开展。[4]

（四）充分发挥检察机关作用

目前，新疆地区破坏生态环境刑事犯罪仍时有发生，生态环境保护监管领域不作为、乱作为等问题仍比较突出。在此背景之下，检察机关充分发挥其监督作用是坚持司法为民的重要举措。[5]首先，对于环境影响大、人民群众反映强烈、社会关注程度高的案件，及时介入，及时回应;其次，对于危害公共利益的环境案件，依法提起公益诉讼，切实发挥检察机关服务大局、保障民生的作用;最后，认真履行监督职能，对执法机关以罚代刑、降格处理的行为予以坚决纠正，促进依法行政，推进新疆地区环境治理能力和水平的不断提高。

（五）加强新疆地区生态环境保护的法治宣传

生态文明建设是全体公民共同的事业，法治宣传教育是提高公民环境资源法治意识的重要手段，人民群众的法治意识水平，是直接影响生态文明法治化建设成果的重要因素。新疆地区经济发展水平和发达省市相比还有较大差距，经济增长对自然资源的依赖性强，特别是一些少数民族聚居区域，生产方式粗放，对自然环境的破坏性较大。因此，特别需要加大环境保护和生态文明建设的宣传力度，加强环保人才培养，强化青少年环境教育，通过开展全民环保法治宣传活动，提高全民保护环境的自觉性，为建设天蓝地绿水清的美丽新疆提供群众基础。

参考文献：

[1]杨明艳.加强边疆民族地区生态文明建设的几点思考[J].牡丹江大学学报，2012（4）.

[2]杜力洪·阿不都尔逊.推进生态文明.建设大美新疆[J].环境保护，2012（23）.

[3]吕忠梅.资源环境法学[M].北京：科学出版社，2005.

[4]金瑞林.环境与资源保护法学（第2版）[M].北京：高等教育出版社，2006.

[5]马春燕.新疆生态环境保护法治化研究[D].吉林大学，2009.

责任编辑：彭银春